Sentenza n. 3365/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva chiesto al GSE il rilascio di certificati bianchi per interventi di installazione di impianti fotovoltaici e collettori solari. Il GSE aveva individuato la data di avvio del progetto nel 3 aprile 2017, assumendo come data di prima attivazione di un impianto presso un cliente il 3 febbraio 2017, data della fattura, anziché il 5 maggio 2017, data del collaudo. Poiché la richiesta era stata presentata il 2 ottobre 2017, il GSE l'aveva ritenuta tardiva rispetto al termine di 180 giorni. La società aveva dedotto, in primo grado, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e irragionevolezza, violazione delle Linee guida EEN 9/11, dei principi di partecipazione, proporzionalità, trasparenza, certezza del diritto e affidamento, nonché disparità di trattamento. In appello ha sostenuto, da un lato, che la fattura non dimostrava l'effettiva attivazione dell'impianto, dovendo assumersi come decisiva la data del collaudo, e, dall'altro, che il GSE avrebbe dovuto espungere dal progetto il solo intervento ritenuto non conforme e valutare gli altri interventi, eventualmente richiedendo una riparametrazione della domanda mediante soccorso istruttorio.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Il primo motivo è stato respinto: il principio di autoresponsabilità proprio dei regimi incentivanti impone al richiedente di fornire la documentazione idonea a dimostrare tutti i presupposti per il beneficio e gli fa sopportare le conseguenze delle incertezze documentali. La data di collaudo non costituisce prova necessariamente univoca della data di prima attivazione, poiché le Linee guida EEN 9/11 la indicano solo in via esemplificativa. Nel caso concreto, la fattura del 3 febbraio 2017 elencava, oltre alla fornitura e installazione, attività di conduzione, manutenzione, misurazione e rendicontazione, sicché il GSE aveva ragionevolmente ritenuto che l'impianto fosse già entrato in esercizio. La società non aveva prodotto documenti idonei a dimostrare il pagamento anticipato o l'esecuzione successiva delle attività indicate in fattura, né a escludere la produzione di risparmi prima del collaudo. Il secondo motivo è stato invece accolto. Il GSE non poteva negare integralmente una richiesta cumulativa per l'irregolarità riferibile a un solo impianto, senza valutare separatamente gli altri interventi e senza motivare l'incidenza dell'errore sulla complessiva ammissibilità della richiesta. La natura cumulativa della domanda non impediva una valutazione frazionata. Inoltre, il GSE avrebbe potuto chiedere alla società di procedere alla riparametrazione del progetto dopo l'espunzione dell'intervento non conforme. Il soccorso istruttorio ex art. 6 l. 241/1990, quale espressione dei doveri di buona fede e collaborazione, è applicabile nei procedimenti non comparativi e anche nella fase successiva al preavviso di rigetto, in assenza di esigenze di tutela della par condicio o di accelerazione. La sentenza di primo grado è stata quindi riformata e l'atto impugnato è stato annullato parzialmente, con obbligo per il GSE di procedere a una nuova valutazione nei limiti indicati. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1.1. Allegato A alle Linee guida EEN 9/11

  la data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento …

  La data di collaudo è soltanto uno dei possibili elementi per individuare la prima attivazione e non prova in modo automatico e univoco che i risparmi siano iniziati solo dopo il collaudo.

• art. 10 Linee guida EEN 9/11

  La data di avvio del progetto coincide con il raggiungimento della dimensione minima del progetto, individuata in 20 tep/anno.

• art. 12 Allegato alla Delibera AEEG n. 9/2011

  La Richiesta di Verifica e Certificazione relativa ai progetti standardizzati deve essere presentata entro 180 giorni dall'avvio del progetto.

• D.M. 11 gennaio 2017

  Per la rendicontazione dei risparmi dei progetti standardizzati rinvia al concetto di soglia minima di progetto definito dalle Linee guida EEN 9/11.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Il soccorso istruttorio è un istituto generale del procedimento amministrativo e può consentire la regolarizzazione o integrazione della documentazione, anche dopo il preavviso di rigetto, soprattutto nei procedimenti non comparativi e in assenza di esigenze di par condicio.

• artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990

  Sono richiamati quali fondamento dei principi di partecipazione e motivazione; nel caso concreto il GSE avrebbe dovuto consentire la regolarizzazione della domanda mediante l'espunzione dell'intervento non conforme e l'eventuale riparametrazione.

Massime di principio

• Nei procedimenti di concessione di benefici o incentivi, il principio di autoresponsabilità pone a carico del richiedente l'onere di produrre documentazione completa e idonea a dimostrare i presupposti del beneficio; le incertezze derivanti da una documentazione ambigua o incompleta ricadono sul richiedente e non possono essere colmate in sede giurisdizionale.
• La data di prima attivazione di un progetto incentivato deve essere individuata in base alla prima data nella quale almeno un beneficiario inizia a fruire dei risparmi energetici; il collaudo è solo un criterio esemplificativo e non esclude che l'impianto abbia iniziato a produrre risparmi anteriormente, se altri elementi documentali lo dimostrano.
• Quando una richiesta cumulativa di certificazione o incentivazione comprende più interventi autonomamente valutabili, l'irregolarità relativa a un solo intervento non giustifica automaticamente il diniego dell'intera richiesta. L'amministrazione deve valutare la possibilità di escludere l'intervento irregolare e verificare l'ammissibilità degli altri, motivando specificamente l'eventuale impossibilità di una valutazione frazionata.
• Il soccorso istruttorio previsto dall'art. 6 l. 241/1990 costituisce un istituto generale del procedimento amministrativo e può operare anche dopo il preavviso di rigetto per consentire la correzione di omissioni, inesattezze o irregolarità documentali, quando il procedimento non è comparativo e non sussistono esigenze di tutela della par condicio o di accelerazione.
• Nel procedimento amministrativo non comparativo, l'amministrazione deve agire secondo buona fede e collaborazione, consentendo, ove possibile, la regolarizzazione della domanda e la compiuta definizione del procedimento, anziché adottare una decisione integralmente negativa per un vizio circoscritto a una parte dell'istanza.

Come è indicizzato