Sentenza n. 2544/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Silea ha indetto una procedura aperta, da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per il servizio di gestione e riscossione della TARI del Comune di Lecco. Hanno partecipato soltanto l'impresa ricorrente e il gestore uscente. L'offerta della ricorrente, caratterizzata da un ribasso del 31%, è stata sottoposta a verifica di anomalia. La stazione appaltante ha ritenuto non adeguatamente giustificati i costi della manodopera relativi alle ulteriori nove figure professionali indicate nell'offerta tecnica, oltre alle quattro risorse dedicate esclusivamente alla commessa. La ricorrente sosteneva che tali figure fossero impiegate solo pro quota e che i relativi costi potessero essere ricompresi in voci quali servizi aggiuntivi, formazione e costi indiretti. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, della lex specialis ed eccesso di potere per sproporzione, irragionevolezza e arbitrarietà nella valutazione di anomalia. Con il terzo motivo ha contestato il ruolo svolto dal seggio di gara, l'apertura delle offerte economiche e il mancato coinvolgimento della commissione giudicatrice nella valutazione delle offerte economiche e nella formazione della graduatoria, deducendo violazione dell'art. 93 del d.lgs. 36/2023 e del disciplinare. Con il quarto motivo ha impugnato la proroga tecnica al gestore uscente, deducendone l'illegittimità derivata, la sproporzione e l'assenza di una nuova procedura già indetta. Con motivi aggiunti ha impugnato il bando e il disciplinare della nuova gara, deducendo l'illegittimità derivata dalla prima procedura e l'illegittimità delle disposizioni che attribuivano al seggio di gara il compito di aprire le offerte tecniche ed economiche e redigere la graduatoria. La ricorrente aveva inoltre proposto un'istanza di accesso agli atti, già dichiarata inammissibile con precedente ordinanza.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha ritenuto legittima l'esclusione per anomalia dell'offerta. L'art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 impone l'indicazione separata dei costi della manodopera, mentre l'art. 110 impone alla stazione appaltante di verificarne congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità. La possibilità di ricomprendere i costi del personale indiretto nelle spese generali costituisce un'eccezione, ammissibile soltanto per figure apicali, trasversali o impiegate in modo marginale e occasionale. Nel caso concreto, le nove figure ulteriori erano parte integrante del gruppo di lavoro descritto nell'offerta tecnica e risultavano funzionali, in modo tendenzialmente continuativo e pro quota, all'esecuzione della commessa. I relativi costi dovevano pertanto essere indicati separatamente tra quelli della manodopera. Le voci relative a formazione, servizi aggiuntivi e costi indiretti non potevano essere utilizzate per coprire costi destinati ad altre finalità; inoltre, la quantificazione fornita dalla ricorrente non risultava pienamente attendibile né coerente con la durata quadriennale dell'appalto. Il terzo motivo è stato respinto: il seggio di gara si è limitato all'apertura materiale delle buste e alla verifica formale della presenza dei documenti, mentre la commissione ha esaminato le offerte tecniche e attribuito i punteggi. L'apertura delle offerte economiche da parte del seggio, avvenuta in seduta pubblica, non ha determinato alcuna lesione della trasparenza o della par condicio, poiché ogni valutazione sostanziale è stata rimessa al RUP nell'ambito della verifica di anomalia. La mancata formazione della graduatoria definitiva era giustificata dall'esclusione di entrambe le offerte. Il quarto motivo è stato dichiarato improcedibile per difetto sopravvenuto di interesse, poiché, una volta ritenuta legittima l'esclusione, la ricorrente non poteva più aspirare all'affidamento del servizio e quindi non aveva interesse a contestare la proroga al gestore uscente. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato improcedibile. Le censure di illegittimità derivata erano prive di interesse dopo la conferma della legittimità della prima esclusione. Le censure autonome contro il nuovo disciplinare erano improcedibili perché la ricorrente aveva partecipato alla nuova gara, era stata esclusa per mancato superamento della soglia tecnica e non aveva impugnato l'esclusione, divenuta definitiva. Le clausole contestate non erano immediatamente escludenti e, dopo l'esclusione definitiva, la ricorrente conservava soltanto un interesse di mero fatto alla caducazione della gara. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore di ciascuna delle parti resistenti, liquidate in euro 2.500,00 oltre IVA e accessori.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro

  L'operatore economico deve indicare separatamente i costi della manodopera; l'obbligo tutela la trasparenza, le condizioni di lavoro e la corretta formulazione dell'offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta

  La verifica di anomalia deve comprendere anche i costi della manodopera e può condurre all'esclusione quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente i prezzi o i costi proposti.

• art. 93, comma 7, d.lgs. 36/2023

  nelle procedure di aggiudicazione di contratti di appalto con il criterio del minor prezzo o costo, la valutazione delle offerte è effettuata da un seggio di gara

  La disposizione riconosce il ruolo del seggio nelle gare al minor prezzo, ma non esclude che il seggio svolga attività materiali e non valutative anche nelle gare con offerta economicamente più vantaggiosa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La stazione appaltante ha comunicato i motivi ostativi all'esito positivo della verifica di anomalia, consentendo il contraddittorio procedimentale.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  L'istanza incidentale di accesso agli atti è stata previamente dichiarata inammissibile con ordinanza collegiale.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia riguarda atti di una procedura di gara, trattati nel rito speciale appalti.

• Allegato I.3 d.lgs. 36/2023

  Il termine massimo di nove mesi indicato per la gestione di una procedura aperta è stato considerato coerente con la durata della proroga tecnica nelle more della nuova gara.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, i costi della manodopera relativi a personale direttamente operativo e stabilmente coinvolto nella specifica commessa devono essere indicati separatamente, anche quando le risorse siano impiegate soltanto pro quota e non in via esclusiva.
• La possibilità di ricomprendere i costi del cosiddetto personale indiretto nelle spese generali è eccezionale e riguarda soltanto figure apicali, trasversali, marginali o impiegate in modo occasionale, estranee al gruppo di lavoro operativo della commessa.
• La verifica di anomalia può legittimamente concludersi con l'esclusione quando l'operatore non dimostri in modo coerente, analitico e attendibile la copertura dei costi del personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto; non è consentito imputare tali costi a voci dell'offerta destinate a finalità diverse.
• Nelle gare da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, il seggio di gara può svolgere attività materiali, quali l'apertura delle buste telematiche e la verifica formale della documentazione, purché la valutazione tecnica e ogni apprezzamento discrezionale siano rimessi alla commissione giudicatrice o all'organo competente e non sia leso il principio di trasparenza.
• L'operatore definitivamente escluso da una gara non è legittimato a impugnare clausole della lex specialis non immediatamente escludenti, poiché perde l'interesse concreto all'aggiudicazione e conserva soltanto un interesse di mero fatto alla riedizione della procedura.
• Quando una gara è dichiarata deserta per l'esclusione di tutti i partecipanti, l'operatore legittimamente escluso non ha interesse a contestare la proroga tecnica del precedente affidamento, non potendo più conseguire l'affidamento del servizio.

Come è indicizzato