Sentenza n. 867/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare dal 2010 di una licenza per il servizio di noleggio con conducente, aveva sospeso per l'intero anno 2019 l'esercizio dell'attività per lavorare come centralinista presso una cooperativa della quale era socio. Dopo avere comunicato la ripresa dell'attività nel gennaio 2020, l'Unione dei Comuni Terre di Pianura gli aveva comunicato l'avvio del procedimento di decadenza, ai sensi dell'art. 52, comma 1, lett. b), del regolamento comunale, per mancato esercizio del servizio per oltre tre mesi senza giustificazione. Il ricorrente aveva partecipato al procedimento presentando osservazioni e rendendo giustificazioni personali, ma l'amministrazione aveva adottato l'ordinanza di decadenza. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 1 della legge n. 689/1981, degli artt. 24 e 25 Cost. e degli artt. 4 e 5 della legge n. 21/1992, sostenendo che la decadenza avesse natura sanzionatoria e dovesse rispettare i principi di legalità e irretroattività; violazione dell'art. 3 della legge n. 689/1981 per assenza di colpa; nullità dell'ordinanza per omessa sottoscrizione della copia notificata; violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990; in via subordinata, mancata acquisizione del parere della commissione consultiva comunale previsto dalle linee guida regionali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che la decadenza dalla licenza NCC non costituisca una sanzione amministrativa, ma la conseguenza dell'accertata sopravvenuta carenza di un requisito necessario per la titolarità dell'autorizzazione, consistente nell'effettivo esercizio del servizio. Il mancato esercizio per oltre tre mesi senza giustificazione determina quindi il venir meno del titolo secondo la disciplina regolamentare, senza necessità di accertare la colpa dell'interessato e senza applicazione dei principi propri dell'illecito amministrativo di cui alla legge n. 689/1981. Il provvedimento formale di decadenza ha natura dichiarativa ed efficacia ex tunc, assicurando comunque il contraddittorio sul fatto e sui presupposti giuridici dell'effetto decadenziale. È stata respinta anche la censura sulla sottoscrizione: la firma digitale dell'originale è sufficiente a garantire la provenienza dell'atto, mentre l'assenza della firma autografa sulla copia notificata costituisce mera irregolarità e non causa di nullità, risultando in atti l'originale sottoscritto digitalmente. La violazione dell'art. 10-bis è stata esclusa perché il ricorrente aveva partecipato pienamente al procedimento, presentando osservazioni e rendendo dichiarazioni in sede di audizione. È stata infine respinta la censura relativa al parere della commissione consultiva, perché fondata sull'erronea qualificazione della decadenza come sanzione o revoca: trattandosi dell'accertamento di un effetto previsto dalla legge e dalla disciplina regolamentare, l'eventuale parere non avrebbe potuto modificare l'esito una volta accertato l'ingiustificato mancato esercizio dell'attività. Il regolamento comunale è stato ritenuto conforme a legge. Le spese sono state poste a carico del ricorrente per euro 2.000 oltre accessori in favore dell'Unione; sono state compensate nei rapporti con il Comune di Budrio.

Norme richiamate

• art. 1 l. 21/1992

  trasporto collettivo od individuale di persone con funzione complementare e integrativa rispetto ai trasporti pubblici di linea ferroviari, automobilistici, marittimi, lacuali e aerei

  Il noleggio con conducente è qualificato come servizio pubblico di trasporto complementare e integrativo.

• art. 5 l. 21/1992

  I Comuni, nel predisporre i regolamenti sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, stabiliscono [...] i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l'esercizio del servizio di taxi e della autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente

  La disposizione attribuisce ai Comuni il compito di disciplinare, nei regolamenti, requisiti e condizioni per il rilascio e il mantenimento dei titoli relativi ai servizi non di linea.

• art. 52, comma 1, lett. b), regolamento comunale per autoservizi pubblici non di linea del Comune di Budrio

  mancato esercizio del servizio per un periodo superiore a mesi 3 (tre) senza giustificazione

  Il mancato esercizio ingiustificato del servizio NCC per oltre tre mesi comporta la decadenza dall'autorizzazione.

• l. 689/1981

  I principi generali in materia di illecito amministrativo non si applicano alla decadenza dal titolo NCC, perché questa non ha natura sanzionatoria, ma costituisce la conseguenza dichiarativa della sopravvenuta carenza di un requisito.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La garanzia partecipativa risulta rispettata quando l'interessato presenta osservazioni e viene ascoltato dall'amministrazione prima dell'adozione della decadenza.

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  Il provvedimento formale di decadenza, pur avendo natura dichiarativa ed efficacia ex tunc, assicura trasparenza, certezza giuridica e contraddittorio sull'esistenza dei presupposti.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  Richiamato come esempio di decadenza derivante dall'inerzia e dall'inutile decorso dei termini relativi all'inizio o all'ultimazione dei lavori.

Massime di principio

• La decadenza da un'autorizzazione amministrativa per il mancato esercizio dell'attività previsto quale requisito di titolarità non ha natura sanzionatoria, ma costituisce l'accertamento della sopravvenuta carenza di una condizione necessaria per mantenere il titolo.
• Quando la decadenza deriva automaticamente dall'accertamento di una fattispecie oggettiva prevista dalla legge o dal regolamento, non è richiesto l'accertamento della colpa dell'interessato e non trovano applicazione i principi propri dell'illecito amministrativo sanzionatorio.
• Il provvedimento formale che dichiara la decadenza da un titolo abilitativo ha natura meramente dichiarativa ed efficacia ex tunc, ma deve essere preceduto da un procedimento che consenta all'interessato di contestare l'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto.
• La sottoscrizione digitale dell'originale di un provvedimento amministrativo è idonea a garantirne provenienza e riferibilità; l'assenza della firma autografa sulla copia conforme notificata costituisce mera irregolarità e non determina la nullità dell'atto.
• La partecipazione procedimentale prevista dall'art. 10-bis della legge n. 241/1990 deve ritenersi assicurata quando il destinatario ha potuto presentare osservazioni ed è stato ascoltato dall'amministrazione prima dell'adozione del provvedimento.
• Quando l'effetto decadenziale consegue necessariamente all'accertamento della fattispecie prevista dalla disciplina applicabile, l'omessa acquisizione di un parere consultivo non incide sulla legittimità dell'atto se tale parere non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

Come è indicizzato