Sentenza n. 108/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato, con quattro ricorsi riuniti, gli atti riguardanti il completamento delle opere di urbanizzazione della lottizzazione “Dugara”. Con il ricorso n. 104/2024 Dugara s.p.a. ha contestato l’ordinanza comunale che vietava l’avvio dei lavori denunciati con CILA, deducendo violazione della disciplina edilizia e urbanistica, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, sviamento, violazione del legittimo affidamento e sostenendo che la convenzione urbanistica del 2008 fosse ancora efficace per effetto delle proroghe legislative. Con il ricorso n. 251/2024 Dugara s.p.a. e Società Immobili Solari hanno impugnato il parere pre-PAUR negativo e gli atti connessi, chiedendo anche accesso e risarcimento del danno da lesione dell’affidamento. Con il ricorso n. 327/2024 le stesse società hanno contestato il ritiro dell’AIA disposto da ARPAE, deducendo violazione della disciplina ambientale, del principio del contrarius actus, dei principi di legalità, tipicità, proporzionalità e gradualità, incompetenza, difetto di istruttoria e motivazione, mancata considerazione delle osservazioni procedimentali e indebita commistione tra profili ambientali, edilizi e urbanistici. Con il ricorso n. 382/2024 è stato impugnato il diniego di permesso di costruire per il completamento delle opere di urbanizzazione, deducendo l’efficacia ultrattiva del piano particolareggiato e della convenzione, l’applicabilità delle proroghe legislative, l’erroneità del presupposto della scadenza del piano, nonché la violazione del principio di coesistenza tra titolo edilizio e AIA e del divieto di aggravamento del procedimento. Sono state inoltre formulate domande risarcitorie. Il Collegio ha preliminarmente dichiarato priva di legittimazione attiva Società Immobili Solari, perché non destinataria né menzionata nei provvedimenti impugnati, e ha respinto le istanze di consulenza tecnica o verificazione ritenendo sufficiente la documentazione acquisita.

La decisione

Il TAR ha riunito i quattro ricorsi per connessione. Ha dichiarato inammissibili, per difetto di legittimazione attiva, le domande proposte da Società Immobili Solari. Ha dichiarato inammissibili il ricorso n. 251/2024 e i motivi aggiunti per carenza di interesse, poiché il parere pre-PAUR è un atto endoprocedimentale privo di immediata lesività: anche se negativo, non conclude il procedimento e non impedisce di proseguire con l’istanza di PAUR. Il ricorso n. 104/2024 è stato rigettato perché la convenzione del 2008 aveva natura integrativa e non novativa rispetto a quella del 22 maggio 2003; quest’ultima, avendo durata decennale, era scaduta il 22 maggio 2013. Le successive proroghe legislative non potevano applicarsi a una convenzione già scaduta, poiché la proroga presuppone un rapporto ancora efficace. Inoltre, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria realizzate da soggetti diversi dal Comune costituiscono interventi di nuova costruzione e richiedono il permesso di costruire, non essendo sufficiente la CILA. Precedenti valutazioni comunali non potevano legittimare in via definitiva l’uso della CILA in luogo del titolo edilizio prescritto dalla legge, né vincolare l’esercizio di un potere vincolato. Il ricorso n. 327/2024 è stato rigettato perché il ritiro dell’AIA era conseguenza della perdurante violazione delle prescrizioni autorizzative e dell’impossibilità di completare il piano di dismissione, subordinato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione mediante valido titolo edilizio. Il ritiro è stato qualificato come atto dovuto per il venir meno dei presupposti dell’autorizzazione, non come sanzione amministrativa, sicché non era necessaria la gradualità propria delle misure sanzionatorie. In ogni caso, il provvedimento era intervenuto dopo tre diffide e tre sanzioni pecuniarie. Il TAR ha inoltre ritenuto valutate le osservazioni della società e ha escluso l’illegittimità procedimentale anche ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La scadenza del piano non comportava, tuttavia, la caducazione delle prescrizioni urbanistiche di destinazione e assetto del territorio, che possono conservare efficacia ultrattiva; tale ultrattività non consente però di realizzare nuove opere di urbanizzazione dopo la scadenza del piano, soprattutto quando esse non siano state materialmente eseguite. Il ricorso n. 382/2024 è stato rigettato perché, in assenza di un piano attuativo valido e di opere di urbanizzazione già completate, non poteva essere rilasciato il permesso di costruire. Sono state respinte anche le domande risarcitorie. Dugara s.p.a. e Società Immobili Solari sono state condannate in solido alle spese in favore della Regione, del Comune e di ARPAE; le spese sono state compensate nei confronti della Provincia.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi; il TAR ha riunito i quattro giudizi perché riguardavano le medesime parti e atti strettamente collegati nella medesima vicenda.

• art. 26-bis d.lgs. 152/2006

  alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, del relativo livello di dettaglio e delle metodologie da adottare per la predisposizione dello stesso nonché alla definizione delle condizioni per ottenere le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del progetto

  La fase preliminare al PAUR e il relativo parere pre-PAUR hanno funzione preparatoria e di delimitazione dell’indagine tecnica; il parere non conclude il procedimento e non ha immediata lesività.

• art. 3, comma 1, lett. e.2), d.P.R. 380/2001

  gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune

  Tali interventi sono qualificati come interventi di nuova costruzione e, pertanto, richiedono il permesso di costruire.

• Allegato, lett. g.2), l.r. Emilia-Romagna 15/2013

  gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune

  La disciplina regionale conferma la qualificazione degli interventi come nuova costruzione, non realizzabile mediante semplice CILA.

• artt. 16, comma 5, e 17 l. 1150/1942

  In assenza di un diverso termine convenzionale, la convenzione urbanistica aveva durata decennale; la convenzione del 22 maggio 2003 era quindi scaduta il 22 maggio 2013.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. 69/2013, convertito dalla l. 98/2013

  Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione ... sono prorogati di tre anni

  La proroga automatica presuppone che la convenzione sia ancora efficace alla data di entrata in vigore della disciplina; non può riattivare rapporti già esauriti.

• art. 10, comma 4-bis, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il termine di validità ... sono prorogati di tre anni

  La disposizione opera solo su convenzioni ancora efficaci o già validamente prorogate, non su convenzioni scadute anteriormente.

• art. 10-septies, comma 1, lett. b), d.l. 21/2022, convertito dalla l. 51/2022, come modificato dalla l. 11/2024

  sono prorogati di due anni ... il termine di validità ... previsti dalle convenzioni di lottizzazione

  Anche le ulteriori proroghe legislative non possono produrre un effetto retroattivo di rinnovo di convenzioni già scadute.

• art. 29-decies, comma 9, d.lgs. 152/2006

  La disposizione ha costituito la base delle diffide e delle sanzioni per l’inosservanza delle prescrizioni dell’AIA; il successivo ritiro dell’AIA è stato ritenuto atto dovuto per il venir meno dei presupposti autorizzativi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Eventuali carenze procedimentali non determinano l’illegittimità quando il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; il TAR lo ha applicato alla contestata mancata considerazione delle osservazioni.

• art. 17, comma 1, l. 1150/1942

  Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso

  Le prescrizioni urbanistiche di assetto e destinazione possono conservare ultrattività, ma tale principio non consente di realizzare opere di urbanizzazione non eseguite dopo la scadenza del piano.

• art. 36 l.r. Emilia-Romagna 24/2017

  In assenza di un piano attuativo in corso di validità dell’intero sub-comparto, non possono essere rilasciati titoli edilizi per il completamento delle opere oggetto della domanda.

Massime di principio

• Un parere pre-PAUR adottato nella fase preliminare prevista dall’art. 26-bis d.lgs. 152/2006 è un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività quando non conclude il procedimento e non impedisce al richiedente di proseguire con la domanda di PAUR; la sua impugnazione è quindi inammissibile per carenza di interesse attuale.
• Le proroghe legislative della durata delle convenzioni urbanistiche operano solo se la convenzione o il termine dei lavori erano ancora efficaci alla data prevista dalla disciplina di proroga; esse non possono riattivare retroattivamente una convenzione già scaduta, perché in tal caso si tratterebbe di rinnovo e non di proroga.
• Gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune rientrano negli interventi di nuova costruzione e sono subordinati al permesso di costruire; una CILA e precedenti valutazioni amministrative non possono sostituire il titolo edilizio richiesto dalla legge.
• L’ultrattività delle prescrizioni urbanistiche di un piano particolareggiato scaduto può conservare destinazioni, allineamenti e prescrizioni di assetto territoriale, ma non consente di completare o realizzare opere di urbanizzazione non ancora eseguite, quando la mancata urbanizzazione impedisca una stabile conformazione dell’uso del territorio.
• Quando un’AIA è stata rilasciata per la dismissione di un sito ed è espressamente condizionata al completamento delle opere di urbanizzazione mediante valido titolo edilizio, il venir meno della possibilità giuridica di realizzare tali opere e la perdurante violazione delle prescrizioni autorizzative legittimano il ritiro dell’AIA quale atto dovuto per carenza dei presupposti, non quale sanzione amministrativa.
• Il soggetto non destinatario né menzionato negli atti impugnati, che non dimostri una specifica lesione derivante da essi, è privo di legittimazione attiva e non può proporre le relative domande giudiziali.

Come è indicizzato