Sentenza n. 362/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego di condono edilizio presentato nel 1995, l’ordinanza di demolizione di ulteriori opere edilizie, l’ordinanza di acquisizione gratuita delle aree e delle opere al patrimonio disponibile del Comune e, con successivi motivi aggiunti, gli atti di accertamento dell’inottemperanza, di irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e di sgombero. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune su un’istanza di revoca dell’ordinanza di sospensione della lottizzazione e di adozione di una variante o di un piano di recupero. I motivi dedotti hanno riguardato: l’asserita insussistenza della lottizzazione abusiva in ragione della completa urbanizzazione dell’area e della modesta consistenza dell’intervento; la violazione della disciplina sul condono e sui piani di recupero; il difetto di motivazione e di istruttoria; la contraddittorietà dell’ordine di demolizione rispetto all’avvenuta acquisizione dell’area; l’omessa diffida prevista dall’art. 35 d.P.R. 380/2001; la mancata comunicazione di avvio del procedimento; l’asserita natura precaria o pertinenziale delle opere; l’illegittimità derivata dell’acquisizione; la violazione dei principi di proporzionalità, uguaglianza e tutela della proprietà, nonché la prospettata illegittimità costituzionale dell’art. 30, comma 8, d.P.R. 380/2001; infine, l’inapplicabilità della sanzione pecuniaria per l’inottemperanza a un ordine demolitorio adottato ai sensi dell’art. 35 e l’assenza di potere del Comune di disporre lo sgombero di beni ormai appartenenti al patrimonio disponibile.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti. Ha ritenuto che l’ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva, adottata nel 1993 e divenuta definitiva dopo il rigetto del ricorso straordinario, avesse prodotto automaticamente, decorso il termine di novanta giorni senza revoca, l’acquisizione delle aree al patrimonio disponibile comunale già prima della domanda di condono. Tale effetto vincolato non poteva essere rimesso in discussione mediante contestazioni sull’urbanizzazione successiva dell’area o sulla modesta dimensione degli immobili. Il diniego di condono è stato quindi qualificato come atto dovuto, non essendo applicabili alla lottizzazione abusiva le ordinarie discipline dell’accertamento di conformità e del condono per le singole costruzioni, salvo una valutazione complessiva mediante il procedimento speciale di variante previsto dalla normativa richiamata. Il Comune non aveva, tuttavia, alcun obbligo di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero per sanare l’abusivismo, e la disciplina dei piani di recupero riguardava comunque gli agglomerati abusivi esistenti alla data del 1° ottobre 1983, non la lottizzazione oggetto di causa. È stata inoltre respinta la censura relativa all’omessa diffida ex art. 35, poiché l’ingiunzione aveva comunque assegnato un termine per la demolizione, e quella relativa alla mancata comunicazione di avvio, trattandosi di provvedimenti edilizi vincolati e dovuti. È stata ritenuta irrilevante la modesta consistenza della tettoia, poiché l’opera insisteva su area già acquisita al patrimonio pubblico e, ai sensi dell’art. 35 d.P.R. 380/2001, doveva essere rimossa indipendentemente dal regime edilizio astrattamente applicabile. È stata respinta anche la censura contro l’acquisizione gratuita: la misura è stata qualificata come automatica, vincolata e ripristinatoria, non punitiva, sicché non risultavano violati il principio di proporzionalità, l’art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU o i parametri costituzionali invocati. Il TAR ha invece accolto parzialmente i secondi motivi aggiunti, annullando l’ordinanza che aveva applicato la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, perché tale sanzione riguarda esclusivamente l’inottemperanza all’ordine di demolizione previsto dall’art. 31 e non può essere estesa analogicamente all’ipotesi disciplinata dall’art. 35, avente natura diversa. È stato respinto il resto dei secondi motivi aggiunti: il Comune poteva disporre lo sgombero, quale potere implicito e strumentale all’obbligo di demolire le opere acquisite. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  «Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune, il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere»

  L’acquisizione delle aree lottizzate è un effetto automatico e vincolato dell’accertamento della lottizzazione abusiva; il Comune non dispone di margini per adottare soluzioni alternative e deve procedere alla demolizione delle opere.

• art. 18, commi 7 e 8, l. 47/1985

  «Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere»

  La disciplina previgente, applicabile alla vicenda originaria, produceva l’acquisizione automatica delle aree dopo novanta giorni dall’ordinanza di sospensione non revocata.

• art. 29 l. 47/1985

  La disciplina del recupero urbanistico riguarda gli agglomerati abusivi esistenti alla data del 1° ottobre 1983 e non impone al Comune di adottare strumenti urbanistici per sanare lottizzazioni abusive successive.

• art. 2, comma 54, l. 662/1996

  La norma, che rinvia alla disciplina del recupero urbanistico, non conferisce al privato un diritto all’adozione di un piano di recupero né si applica a lottizzazioni sorte successivamente al 1° ottobre 1983.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Per opere abusive realizzate su suoli appartenenti al demanio o al patrimonio di enti pubblici è necessaria la rimozione, indipendentemente dal regime edilizio astrattamente applicabile; l’omessa diffida non determina l’illegittimità dell’ordine quando l’ingiunzione assegna comunque un termine per la demolizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza opera solo in caso di mancata esecuzione dell’ordine di demolizione disciplinato dall’art. 31 e non è applicabile analogicamente all’inottemperanza a un ordine adottato ai sensi dell’art. 35, trattandosi di norma sanzionatoria.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’ordine di demolizione e per l’acquisizione automatica quando l’amministrazione esercita un potere vincolato e nessun apporto partecipativo può incidere sul contenuto dell’atto.

• art. 2 l. 241/1990

  Non sussiste un obbligo di provvedere su un’istanza volta alla revoca di un provvedimento i cui effetti si siano consolidati, né sulla richiesta di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero rimessi alla discrezionalità pianificatoria dell’ente.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non ricorre carenza assoluta di attribuzione nel provvedimento comunale di sgombero, poiché tale misura trova fondamento nel potere-dovere di demolire le opere abusive acquisite al patrimonio comunale.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  L’acquisizione gratuita prevista per la lottizzazione abusiva è compatibile con la tutela convenzionale della proprietà, in quanto misura legislativa diretta a disciplinare l’uso del territorio in funzione dell’interesse generale.

Massime di principio

• L’acquisizione delle aree interessate da una lottizzazione abusiva al patrimonio disponibile comunale, decorso il termine previsto dalla legge senza revoca dell’ordinanza di sospensione, opera automaticamente ed è vincolata; il Comune deve procedere alla demolizione delle opere e non può sostituire tali misure con soluzioni alternative o applicare ad esse il principio di proporzionalità proprio dell’esercizio discrezionale.
• La definitività dell’ordinanza di sospensione della lottizzazione abusiva preclude, nel giudizio contro il successivo diniego di condono, la rimessione in discussione dei presupposti della lottizzazione; la successiva urbanizzazione dell’area non incide sull’effetto acquisitivo già perfezionatosi.
• Le singole opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere valutate isolatamente ai fini del condono o dell’accertamento di conformità: la trasformazione deve essere considerata complessivamente e la sanatoria può conseguire soltanto attraverso lo speciale procedimento urbanistico previsto per il recupero complessivo dell’intervento.
• Non sussiste un obbligo dell’amministrazione comunale di adottare una variante urbanistica o un piano di recupero per sanare fenomeni di abusivismo; tali strumenti rientrano nelle valutazioni discrezionali di pianificazione e non costituiscono oggetto di una pretesa del privato, mentre le specifiche discipline di recupero riferite agli agglomerati esistenti al 1° ottobre 1983 non sono applicabili a lottizzazioni successive.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, in quanto norma sanzionatoria, non può essere applicata analogicamente all’inottemperanza a un ordine di demolizione adottato ai sensi dell’art. 35 d.P.R. 380/2001.
• Quando l’area e le opere sono state acquisite al patrimonio comunale e il Comune è tenuto a demolire i manufatti abusivi, l’ordine di sgombero degli immobili costituisce un potere implicito e strumentale, necessario per consentire l’esecuzione della demolizione.

Come è indicizzato