Tribunale, Sentenza T-379/20

Aiuti di Stato alla SAS nel contesto della pandemia di COVID-19

La causa è un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE con cui Ryanair DAC chiede l’annullamento della decisione C(2020) 2784 final della Commissione, del 24 aprile 2020, che ha dichiarato compatibile con il mercato interno una garanzia svedese concessa alla SAS AB per compensare i danni causati dalla pandemia di COVID-19. Il Tribunale, in composizione ampliata e con procedimento accelerato, respinge il ricorso integralmente.

Fatti e contesto normativo

Il Regno di Svezia aveva prima notificato, l’11 aprile 2020, un regime generale di garanzie di prestiti per le compagnie aeree considerate importanti per la connettività nazionale, che la Commissione aveva approvato come aiuto compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE. Successivamente, il 21 aprile 2020, la Svezia ha notificato una misura individuale a favore della SAS sotto forma di garanzia su una linea di credito rinnovabile fino a 1,5 miliardi di SEK, volta a compensare parzialmente il danno causato dalla cancellazione o riprogrammazione dei voli a seguito delle restrizioni di viaggio dovute alla pandemia.

La Commissione ha qualificato la misura come aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’ha ritenuta compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE.

Motivi del ricorso

Ryanair ha dedotto cinque motivi principali:

• violazione dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, perché la misura avvantaggiava una sola vittima dell’evento eccezionale;
• erronea base giuridica e sproporzione della misura rispetto al danno subito dalla SAS;
• violazione delle norme e dei principi relativi alla liberalizzazione del trasporto aereo, alla non discriminazione, alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi;
• violazione dei diritti procedurali per mancata apertura del procedimento d’indagine formale;
• violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296, secondo comma, TFUE.

Primo motivo: una sola vittima e articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE sarebbe destinato a compensare necessariamente tutte le vittime di un evento eccezionale. Ricorda che tale disposizione consente aiuti destinati a ovviare ai danni causati da calamità naturali o altri eventi eccezionali, ma non impone agli Stati membri di concedere aiuti né di rimediare alla totalità dei danni subiti da tutti i soggetti colpiti.

Il Tribunale sottolinea, inoltre, che l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE obbliga alla notifica preventiva degli aiuti, ma non impone di concederli. Di conseguenza, il fatto che altre compagnie aeree siano state danneggiate dalla pandemia non rende illegittimo un aiuto destinato esclusivamente alla SAS.

Secondo motivo: base giuridica e proporzionalità della misura

Rapporto tra il regime generale e la misura individuale

Il Tribunale rileva che la misura individuale era sussidiaria rispetto al regime svedese generale, ma ciò non crea alcuna incompatibilità. Il diritto dell’Unione non vieta l’applicazione contemporanea dell’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE e dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, purché siano rispettate le condizioni di entrambe le norme. La circostanza che il regime generale fosse fondato sulla crisi economica e la misura individuale sulla compensazione del danno da evento eccezionale non è quindi di per sé viziata.

Valutazione del danno e rischio di sovracompensazione

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale ricorda che l’articolo 107, paragrafo 2, lettera b), TFUE, essendo una deroga, va interpretato restrittivamente: possono essere compensati solo i danni direttamente causati dall’evento eccezionale, e gli aiuti non possono eccedere le perdite subite.

La Commissione aveva stimato il danno della SAS sulla base della perdita di reddito, dei costi variabili evitati e di un correttivo per il margine di profitto, riferendosi a un periodo di dodici mesi e prevedendo una valutazione ex post da parte dello Stato membro per recuperare eventuali sovracompensazioni. Il Tribunale considera tale metodologia sufficientemente precisa, tenuto conto del carattere evolutivo e imprevedibile della pandemia.

La ricorrente non dimostra che il metodo impiegato potesse portare a un aiuto superiore al danno effettivo. Il Tribunale aggiunge che la Commissione poteva basarsi su valutazioni prognostiche, e che il fatto che il danno potesse materializzarsi progressivamente non impediva di approvare una garanzia, il cui importo effettivo dipendeva comunque dall’eventuale impossibilità della SAS di rimborsare i finanziamenti.

Aiuti di altri Stati e vantaggio concorrenziale

Il Tribunale osserva che la Commissione aveva tenuto conto anche di altri aiuti già concessi o potenzialmente concedibili alla SAS da altri Stati, incluso il sostegno danese, e aveva previsto il rimborso dell’eventuale eccedenza rispetto al danno complessivo. Quanto al supposto vantaggio concorrenziale derivante dal carattere discriminatorio della misura, il Tribunale afferma che, ai fini della compatibilità dell’aiuto, rileva il vantaggio concesso, non un eventuale profitto economico successivo del beneficiario.

Terzo motivo: non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi

Principio di non discriminazione

Il Tribunale riconosce che un aiuto individuale, per sua natura, favorisce un’impresa rispetto ad altre. Tuttavia, ciò non basta a renderlo contrario al principio di non discriminazione, perché la disparità di trattamento può essere giustificata se è idonea e proporzionata a perseguire un obiettivo legittimo. Nel caso concreto, l’unico obiettivo della misura era compensare il danno subito dalla SAS, non preservare in astratto la connettività svedese o la struttura del mercato.

Il Tribunale ritiene che la SAS fosse stata colpita più intensamente delle altre compagnie aeree operanti in Svezia, anche in ragione delle sue maggiori quote di mercato e della sua forte esposizione al traffico intrascandinavo e interno svedese. Pertanto, la differenza di trattamento era giustificata e proporzionata.

Libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi

Il Tribunale ricorda che la libera prestazione di servizi nel settore dei trasporti è disciplinata in via particolare dal titolo sui trasporti del TFUE e dal regolamento (CE) n. 1008/2008. La ricorrente non dimostra che la misura fosse idonea a dissuaderla dallo stabilirsi in Svezia o dal prestare servizi da e verso tale Stato membro. La misura non produce, dunque, un ostacolo autonomo alla libertà di stabilimento o alla libera prestazione di servizi diverso da quello già insito nel regime degli aiuti di Stato valutato ai sensi dell’articolo 107 TFUE.

Quarto motivo: mancata apertura del procedimento d’indagine formale

Il Tribunale considera il quarto motivo sostanzialmente sussidiario e privo di contenuto autonomo, poiché i profili di dubbio invocati dalla ricorrente coincidono con i motivi di merito già esaminati e respinti. Non emergono quindi elementi specifici idonei a dimostrare "gravi difficoltà" tali da imporre l’apertura del procedimento d’indagine formale ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE.

Quinto motivo: obbligo di motivazione

Quanto alla motivazione, il Tribunale applica il criterio secondo cui una decisione adottata nella fase di esame preliminare deve esporre i motivi per cui la Commissione ritiene non sussistano gravi difficoltà. Nel caso di specie, la decisione impugnata spiega l’importo della garanzia, la stima del danno, il metodo di calcolo, la ragione della selettività a favore della SAS e la scelta della base giuridica.

Il Tribunale respinge anche il rilievo secondo cui l’evento eccezionale non sarebbe stato identificato con precisione: la decisione si riferisce alla pandemia di COVID-19 e alle restrizioni di viaggio in tale contesto, e non è contraddittoria nel ritenere che il danno potesse proseguire fino al 2021. La motivazione è quindi ritenuta sufficiente ai sensi dell’articolo 296, secondo comma, TFUE.

Dispositivo e spese

Il Tribunale respinge il ricorso di Ryanair. La ricorrente è condannata alle spese della Commissione, incluse quelle relative alla domanda di trattamento riservato. Repubblica francese, Regno di Svezia e SAS AB sopportano le proprie spese.

Principio affermato

La pronuncia chiarisce che un aiuto individuale concesso per compensare i danni causati da un evento eccezionale può essere approvato anche se beneficia una sola impresa, purché vi sia un nesso diretto con il danno, il sostegno sia proporzionato e la Commissione motivi adeguatamente la propria valutazione nel contesto dell’esame preliminare.