Tribunale, Sentenza T-69/18

Aiuti di Stato regionali a favore dell’azione sociale indipendente in Bassa Sassonia

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE contro la decisione con cui la Commissione ha respinto denunce relative a un sostegno finanziario regionale concesso dal Land Bassa Sassonia ad associazioni non lucrative di utilità sociale. Il Tribunale è chiamato a valutare sia la ricevibilità del ricorso sia la fondatezza delle censure in materia di aiuti di Stato.

Fatti e quadro normativo nazionale

Il sostegno controverso è stato istituito nel 1956 e, secondo il Tribunale, è stato più volte riformulato, ma non nella sua sostanza. In origine il finanziamento derivava da canoni di concessione delle lotterie; nel tempo è stato disciplinato da successive leggi regionali fino alla WohlFödG del 2014, applicabile dal 1° gennaio 2015.

La legge prevede aiuti finanziari alle associazioni ombrello del settore non lucrativo di utilità sociale indipendente, riunite nella LAG, e stabilisce che essi siano impiegati per compiti sociali. Il versamento avviene sulla base di una convenzione di sovvenzione tra il Ministero competente e le associazioni riunite nella LAG; in difetto, il Ministero può disciplinare gli aspetti rilevanti con decreto. Una convenzione del 2016, poi sostituita nel 2018, ha precisato l’uso dei fondi e il loro eventuale trasferimento ai membri delle associazioni ombrello.

Procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione

Nel 2015 le ricorrenti hanno presentato due denunce, sostenendo che il sostegno alterasse la concorrenza nel settore dei servizi di assistenza sociale e che le modifiche legislative avessero trasformato un eventuale aiuto esistente in un aiuto nuovo. La Commissione ha chiesto informazioni alle autorità tedesche, ha trasmesso una valutazione preliminare alle denuncianti e, con decisione del 23 novembre 2017, ha concluso che, se la misura costituiva un aiuto, si trattava comunque di un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), sub i), del regolamento 2015/1589. Ha quindi respinto le denunce senza avviare la procedura formale di esame.

Questioni pregiudiziali/oggetto del ricorso e motivi dedotti

Il ricorso si fonda su tre motivi:

• violazione dei diritti procedurali derivanti dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, per mancata apertura della procedura formale;
• violazione dell’obbligo di motivazione ex articolo 296 TFUE;
• violazione degli articoli 107 e seguenti TFUE, per erronea qualificazione del sostegno come aiuto esistente e mancato riconoscimento di un aiuto di Stato incompatibile.

Ricevibilità del ricorso

Il Tribunale ricorda che i denuncianti che siano "interessati" ai sensi dell’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589 possono impugnare una decisione della Commissione che rifiuti di avviare la procedura formale al fine di tutelare i propri diritti procedurali. Nella specie, le ricorrenti hanno dimostrato di essere interessate: la prima è un’organizzazione professionale che rappresenta imprese concorrenti; la seconda è un’impresa concorrente. Il Tribunale chiarisce inoltre, in linea con la sentenza Scuola Elementare Maria Montessori, che la decisione impugnata costituisce un atto regolamentare, riguarda direttamente le ricorrenti e non comporta misure di esecuzione; pertanto il ricorso è ricevibile anche rispetto al terzo motivo.

Ragionamento sul primo motivo: assenza di gravi difficoltà

Il punto centrale è se la Commissione avesse incontrato "gravi difficoltà" tali da imporre l’apertura della procedura ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Il Tribunale ricorda che l’esame preliminare consente un rigetto senza indagine formale solo se la Commissione, all’esito di un primo esame, non nutre dubbi.

Il Tribunale esamina tre indizi addotti dalle ricorrenti:

• durata della fase preliminare: 29 mesi. Pur lunga rispetto al termine indicativo di dodici mesi del codice delle migliori pratiche, non è di per sé sufficiente a provare gravi difficoltà, specie in una vicenda complessa con molte leggi succedutesi dal 1956 e con la necessità di ricostruire importi storici;
• motivazione della decisione: il Tribunale ritiene che la Commissione abbia spiegato in modo adeguato le ragioni per cui le modifiche non erano sostanziali, rispondendo ai punti essenziali delle denunce; non era tenuta a confutare ogni argomento, specie se secondario o non pertinente;
• comportamento della Commissione: lo scambio di corrispondenza, la richiesta di informazioni e la riunione con le autorità tedesche sono attività normali nell’istruttoria preliminare e non provano difficoltà gravi. Anche l’invito alla Germania ad adeguarsi alla decisione SIEG del 2012 non incide sulla qualificazione dell’aiuto come esistente.

Conclusione: nessuno degli indizi, singolarmente o complessivamente, dimostra la presenza di gravi difficoltà. Il primo motivo è respinto.

Ragionamento sul secondo motivo: obbligo di motivazione

Il Tribunale considera che il secondo motivo riprenda, in sostanza, le medesime censure già utilizzate per sostenere l’esistenza di gravi difficoltà. Ribadisce che la motivazione della Commissione era sufficiente a far comprendere alle ricorrenti le ragioni del rigetto della denuncia, in particolare quanto alla mancanza di una modifica sostanziale del regime. Il secondo motivo è quindi respinto.

Ragionamento sul terzo motivo: aiuto esistente e assenza di modifica sostanziale

Qualificazione come aiuto esistente

Il Tribunale ritiene che il sostegno sia stato eseguito prima dell’entrata in vigore del Trattato CEE: la legge del 1956 era già in vigore e vi sono stati versamenti effettivi nel 1956 e nel 1957. Di conseguenza, la Commissione poteva qualificare il regime, nei limiti in cui costituisse un aiuto, come aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), sub i), del regolamento 2015/1589.

Insussistenza di una modifica sostanziale

Il Tribunale applica la nozione di modifica sostanziale ricavata dall’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589 e dall’articolo 4 del regolamento n. 794/2004. Per trasformare un aiuto esistente in aiuto nuovo occorre una modifica che incida sulla sostanza del regime, in particolare su beneficiari, obiettivo, missione, fonte o importo.

Esaminando le censure delle ricorrenti, il Tribunale conclude che:

• i beneficiari sono rimasti sostanzialmente gli stessi;
• l’obiettivo del sostegno è immutato;
• la fonte del finanziamento non è cambiata nella sostanza, perché il bilancio del Land è sempre stato alimentato dai proventi delle lotterie e dei giochi d’azzardo;
• il passaggio da importo percentuale a importo forfettario non ha alterato il diritto al sostegno e non ha determinato, in concreto, un aumento superiore alla soglia del 20% prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004;
• le regole sulla ripartizione e l’eventuale sostegno supplementare non dimostrano una trasformazione del regime, perché restano finalizzati a compiti sociali ammissibili e non modificano la sostanza dell’aiuto principale.

Il Tribunale aggiunge che gli obiettivi politici o sociali evocati dalle ricorrenti non sono decisivi, poiché l’articolo 107 TFUE guarda agli effetti e non alle finalità dichiarate. La seconda parte del terzo motivo è dichiarata inconferente, poiché la Commissione non aveva effettuato una valutazione sulla sussistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 TFUE, ma si era limitata a escludere la necessità dell’indagine formale qualificando la misura come aiuto esistente.

Dispositivo e spese

Il ricorso è integralmente respinto. Le ricorrenti sono condannate a sopportare le proprie spese e quelle della Commissione e delle intervenienti.

Principi utili per la pratica

La sentenza conferma che, in materia di aiuti di Stato, chi impugna una decisione di rigetto della denuncia deve dimostrare concrete gravi difficoltà nell’istruttoria preliminare; la sola lunghezza del procedimento non basta. In secondo luogo, una misura di sostegno di antica istituzione può restare un aiuto esistente anche dopo riforme legislative, se le modifiche non incidono sulla sua sostanza. Per le imprese concorrenti, la sentenza è rilevante anche sul piano della legittimazione ad agire: un atto della Commissione che lascia in vita effetti concorrenziali di un regime nazionale può essere impugnato come atto regolamentare direttamente lesivo senza misure di esecuzione.