Tribunale, Sentenza T-504/19

Annullamento parziale della decisione BCE sul coefficiente di leva finanziaria

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Crédit lyonnais contro la BCE nell’ambito della vigilanza prudenziale bancaria. Oggetto del contendere è il rifiuto parziale della BCE di autorizzare l’esclusione, ai sensi dell’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, di talune esposizioni verso la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria.

Fatti e procedimento amministrativo

Crédit lyonnais, controllata del gruppo Crédit agricole e soggetta alla vigilanza diretta della BCE, gestisce prodotti di risparmio regolamentato francesi, tra cui livret A, LEP e LDD. Una parte dei depositi raccolti su tali prodotti deve essere trasferita alla CDC, organismo pubblico francese. La BCE, con decisione del 3 maggio 2019, ha concesso l’esenzione solo parziale: ha autorizzato l’esclusione di una quota delle esposizioni, ma per Crédit lyonnais nella misura del 66%, negando quindi l’esclusione del restante 34%.

Normativa rilevante

La decisione si fonda principalmente su:

• articolo 4, paragrafo 1, lettera d), e articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1024/2013;
• articolo 429, paragrafo 14, del regolamento (UE) n. 575/2013;
• articolo 400, paragrafo 1, lettera a), e articolo 395, paragrafo 1, del regolamento n. 575/2013;
• articolo 81 della direttiva 2013/36/UE;
• articolo 266 TFUE. Il Tribunale richiama inoltre la direttiva 2014/49/UE, il considerando 90 del regolamento n. 575/2013 e le nozioni di cui all’articolo 4, paragrafo 1, punti 93 e 94, del medesimo regolamento.

Le censure della ricorrente

Crédit lyonnais articola tre motivi principali:

• violazione dell’articolo 266 TFUE, sostenendo che la BCE non avrebbe correttamente eseguito la precedente sentenza del 13 luglio 2018, Crédit agricole/BCE;
• violazione dell’articolo 429, paragrafo 14, e dell’articolo 400, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 575/2013, per avere la BCE valorizzato il rischio di concentrazione;
• errori manifesti di valutazione, soprattutto quanto al rischio di svendite e alla qualità creditizia dell’amministrazione centrale francese.

Ragionamento del Tribunale sull’articolo 266 TFUE

Il Tribunale ricorda che, in base all’articolo 266 TFUE, l’istituzione che ha adottato l’atto annullato deve adottare i provvedimenti necessari per eseguire la sentenza e deve evitare di riprodurre le medesime illegittimità. Tuttavia, tale obbligo opera solo nei limiti necessari all’esecuzione della sentenza precedente.

Quanto alla qualità creditizia dell’amministrazione centrale francese, il Tribunale osserva che la precedente sentenza del 2018 non impediva alla BCE di considerare l’eventualità di un inadempimento della Repubblica francese, purché ne valutasse la plausibilità. Poiché la BCE ha effettivamente svolto tale esame, non vi è violazione dell’articolo 266 TFUE.

Quanto alla concentrazione delle esposizioni verso la CDC, il Tribunale afferma che tale elemento può essere rilevante solo se inserito in una valutazione complessiva che tenga conto della plausibilità del rischio di insolvenza e delle conseguenze in termini di svendite forzate. Anche sotto questo profilo, la BCE non ha violato la sentenza precedente, poiché ha svolto l’esame richiesto.

Rischio di concentrazione e poteri della BCE

Il Tribunale respinge la tesi secondo cui la BCE avrebbe applicato l’articolo 429, paragrafo 14, per una finalità estranea o avrebbe violato l’articolo 400, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 575/2013. L’articolo 400, paragrafo 1, lettera a), riguarda infatti l’esclusione delle esposizioni verso la CDC dal regime delle grandi esposizioni ex articolo 395, mentre la controversia verte sul coefficiente di leva finanziaria. La BCE poteva dunque considerare il livello di concentrazione come criterio prudenziale nel bilanciamento richiesto dall’articolo 429, paragrafo 14.

Il Tribunale esclude anche che la BCE abbia esercitato un potere normativo ultra vires: la metodologia illustrata nella decisione impugnata è qualificata come regola di condotta interna o orientamento applicativo, non come atto normativo generale. Essa resta compatibile con un esame individuale di ciascuna situazione.

Il punto decisivo: il rischio di svendite e l’esame incompleto dei fatti

Il motivo accolto riguarda la motivazione della BCE sul rischio di svendite in caso di ritiro massiccio dei depositi. Il Tribunale richiama la propria precedente sentenza del 2018, secondo cui il periodo di adeguamento delle posizioni con la CDC può essere rilevante per il coefficiente di leva finanziaria solo se i ritiri sono di ampiezza tale da superare gli scenari di "forte stress" del coefficiente di liquidità, e sempre che la BCE svolga un’analisi approfondita delle caratteristiche del risparmio regolamentato.

Nel caso concreto, la BCE aveva fatto leva su:

• la liquidità del risparmio regolamentato;
• esempi tratti da recenti crisi bancarie, in cui si sarebbero verificati ritiri del 10-30% dei depositi in meno di cinque giorni;
• l’idea che un ritiro del 30% avrebbe comportato per la ricorrente un esborso di circa 5,4 miliardi di euro.

Il Tribunale ritiene però che la BCE non abbia considerato elementi essenziali:

• il carattere di "valore rifugio" del risparmio regolamentato nelle crisi;
• il fatto che tali somme non possono essere liberamente investite in attività rischiose o illiquide, poiché devono essere trasferite alla CDC;
• la duplice garanzia statale, che tutela sia i depositanti sia gli enti creditizi.

Inoltre, l’esempio utilizzato dalla BCE non era sufficientemente comparabile, poiché riguardava depositi a vista e non un sistema con garanzia pubblica doppia e con meccanismo di centralizzazione obbligatoria. Di conseguenza, la motivazione sul rischio di svendite è stata ritenuta viziata da illegittimità per difetto di esame completo e imparziale dei fatti.

Effetti dell’illegittimità e dispositivo

Poiché la decisione della BCE si basava su una metodologia in cui i diversi criteri erano collegati tra loro, l’illegittimità del punto relativo al rischio di svendite ha travolto la parte della decisione che negava alla ricorrente l’esclusione del 34% delle esposizioni verso la CDC. Il Tribunale annulla quindi la decisione ECB-SSM-2019-FRCAG-39 nei limiti in cui ha negato a Crédit lyonnais l’esclusione dal calcolo del coefficiente di leva finanziaria di tale quota di esposizioni.

Principio affermato

La BCE, quando decide sull’esenzione prevista dall’articolo 429, paragrafo 14, del regolamento n. 575/2013, dispone di un margine di discrezionalità, ma deve esaminare con cura tutte le caratteristiche rilevanti dell’operazione e non può fondare il diniego su considerazioni generiche o su elementi non comparabili con la fattispecie concreta. In presenza di una motivazione incompleta sul rischio di svendite, la decisione va annullata nella parte corrispondente.