Sentenza n. 5937/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, ricorrente in primo grado e appellante principale, aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, in particolare dell’ultimo tratto di una strada di penetrazione nella zona produttiva e della relativa rotatoria. Il TAR aveva ritenuto sussistente un obbligo del Comune di realizzare le opere, dichiarato la risoluzione delle convenzioni urbanistiche, riconosciuto la restituzione di euro 92.914,50 e accolto parzialmente la domanda risarcitoria entro euro 830.513,04, respingendo i danni non patrimoniali. La società ha contestato, con cinque motivi, il mancato riconoscimento del nesso causale tra l’inadempimento comunale e il default finanziario con perdita dell’immobile acquisito in leasing; il mancato riconoscimento della rivalutazione e degli interessi compensativi sul lucro cessante; il mancato riconoscimento degli interessi sul danno per lavori di adeguamento; il mancato riconoscimento degli interessi sulla somma da restituire per l’acquisizione delle aree; e il rigetto della domanda relativa alla perdita dei canoni di locazione, motivato dall’assenza di data certa del contratto preliminare. Il Comune ha proposto appello incidentale deducendo: l’inammissibilità del ricorso originario per mancata chiamata del Consorzio CO.N.I.N., ritenuto contraddittore necessario; l’inesistenza di un obbligo comunale di realizzare le opere, essendo tale obbligo posto a carico del Consorzio e dei lottizzanti; la rilevanza della successiva variante urbanistica; e l’erroneità della quantificazione dei danni riconosciuti dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente l’appello incidentale, poiché riguardava l’an della pretesa, mentre l’appello principale concerneva soltanto il quantum. Ha ritenuto fondato il secondo motivo dell’appello incidentale e assorbente rispetto agli altri. Dall’interpretazione complessiva delle convenzioni, e in particolare degli artt. 6 e 9 della convenzione del 5 dicembre 2003, il Collegio ha ricavato che il Comune disponeva di una mera facoltà, non di un obbligo, di sostituirsi al Consorzio nell’esecuzione delle opere di urbanizzazione, rivalendosi sui costi. L’obbligo principale gravava invece sul Consorzio CO.N.I.N.; inoltre, i costi sostanziali delle opere gravavano sulle imprese lottizzanti e la società avrebbe potuto realizzarle direttamente a scomputo, senza essersi attivata in tal senso. Non essendo configurabile un’obbligazione assunta direttamente dal Comune nei confronti della società, è stato escluso l’inadempimento dell’amministrazione e, conseguentemente, il fondamento delle domande di risoluzione e risarcimento. Il terzo e il quarto motivo dell’appello incidentale sono stati assorbiti. L’appello principale della società, riguardante esclusivamente il quantum risarcitorio, è stato dichiarato improcedibile perché incompatibile con il rigetto della domanda risarcitoria. Sono state compensate le spese del doppio grado in ragione della complessità della questione fattuale.

Norme richiamate

• art. 3 delle convenzioni urbanistiche del 25 luglio 2003 e del 30 luglio 2004

  “a cura del Comune e a spese della ditta concessionaria”; “Le opere di urbanizzazione primaria citate potranno essere anche realizzate dalla stessa ditta assegnataria del lotto”

  Le convenzioni ponevano il costo delle opere a carico della ditta concessionaria e consentivano alla stessa di realizzarle direttamente a scomputo.

• art. 6 della convenzione urbanistica del 5 dicembre 2003

  “Il Comune di Nereto si riserva la facoltà di provvedere all’esecuzione dei lavori [...] in sostituzione del Consorzio e a spese del medesimo”

  La disposizione attribuiva al Comune una facoltà di intervento sostitutivo, non un obbligo di realizzare le opere.

• art. 9 della convenzione urbanistica del 5 dicembre 2003

  “In caso di inadempimento [...] il Comune di Nereto avrà facoltà di provvedere direttamente all’esecuzione dei lavori [...] in sostituzione del Consorzio stesso e a spese del medesimo”

  Anche in caso di inadempimento consortile, il Comune conservava una mera facoltà di sostituzione, senza assumere un’obbligazione diretta verso la società lottizzante.

• art. 11 l. 241/1990

  accordi sostitutivi di provvedimento

  È stato richiamato dal Comune per sostenere che la convenzione tra Comune e Consorzio, e non quelle stipulate con la società, fosse l’accordo sostitutivo di provvedimento rilevante; la decisione ha definito la controversia sulla base dell’interpretazione delle obbligazioni convenzionali.

• art. 1223 c.c.

  danni che sono conseguenza immediata e diretta dell’inadempimento

  Richiamato dalla società in relazione al nesso causale dei danni da mancata realizzazione delle opere; il tema non è stato esaminato nel merito, poiché è stata esclusa a monte l’esistenza dell’inadempimento comunale.

• art. 4 l. 847/1964

  opere di urbanizzazione primaria a carico dei Consorzi ovvero dei privati

  Richiamato dal Comune per sostenere che gli oneri di realizzazione delle opere gravassero sui consorzi o sui privati che intendono edificare nelle aree produttive; il Collegio ha fondato la decisione soprattutto sul contenuto delle convenzioni.

Massime di principio

• Quando una convenzione urbanistica pone a carico del consorzio dei lottizzanti l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione e attribuisce al Comune soltanto la facoltà di intervenire in via sostitutiva, la mancata esecuzione delle opere non integra, di per sé, un inadempimento dell’amministrazione nei confronti del singolo lottizzante.
• La clausola che riconosce al Comune la facoltà di realizzare opere in sostituzione del soggetto obbligato, con rivalsa delle spese, non può essere interpretata come assunzione di un’obbligazione diretta dell’ente, quando il testo convenzionale qualifica espressamente l’intervento comunale come sostitutivo e facoltativo.
• Nel valutare la responsabilità per la mancata realizzazione di opere di urbanizzazione occorre considerare l’intero assetto convenzionale: obbligato principale, ripartizione dei costi, eventuale possibilità del privato di realizzare direttamente le opere e interesse sostanziale alla loro esecuzione.
• Non è configurabile una domanda risarcitoria nei confronti del Comune per l’omissione di opere la cui realizzazione era imputabile in via principale a un consorzio del quale faceva parte lo stesso soggetto danneggiato, quando quest’ultimo poteva intervenire direttamente a scomputo e nel proprio interesse.
• Nel giudizio d’appello, la censura relativa all’an della responsabilità deve essere esaminata prima di quelle concernenti il quantum della pretesa risarcitoria; l’accertata inesistenza dell’obbligazione risarcitoria rende improcedibili o comunque incompatibili le doglianze relative alla sola quantificazione del danno.

Come è indicizzato