Decreto ministeriale n. 110 del 21/04/2023

Adozione delle linee guida sulle concessioni di aree e banchine portuali

Il decreto ministeriale adotta le linee guida applicative del regolamento approvato con decreto MIT-MEF 28 dicembre 2022, n. 202, in materia di rilascio delle concessioni di aree e banchine ai sensi dell’art. 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84. Le linee guida esercitano la funzione di indirizzo attribuita al Ministro dall’art. 6, comma 7, della legge n. 84/1994 e mirano a uniformare i comportamenti delle Autorità di Sistema Portuale (AdSP), con particolare attenzione a concorrenza, trasparenza, proporzionalità, non discriminazione, efficienza e sostenibilità.

Base normativa e finalità

Nelle premesse sono richiamati, tra gli altri, il Codice della navigazione, il relativo regolamento di esecuzione, la legge n. 84/1994, il d.l. n. 201/2011, il d.lgs. n. 50/2016, il d.lgs. n. 36/2023, la legge n. 118/2022, il DPCM 26 agosto 2015 sul Piano strategico nazionale della portualità e della logistica, la delibera ART n. 57/2018 e il regolamento n. 202/2022. Le linee guida sono dichiarate necessarie per specificare alcuni aspetti del regolamento, tra cui durata della concessione, criteri di ragionevolezza, collegamento del canone alla produttività e indicatori della componente variabile.

Ambito di applicazione e rapporto con l’art. 16 della legge n. 84/1994

Il regolamento n. 202/2022 disciplina le modalità di rilascio delle concessioni portuali di aree e banchine, nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici. L’oggetto delle concessioni è costituito da aree demaniali e banchine in ambito portuale, assegnate per svolgere operazioni portuali, realizzare e gestire opere attinenti alle attività marittime e portuali e realizzare impianti destinati a imbarco e sbarco.

Le linee guida chiariscono la distinzione tra:

• "operazioni portuali" di cui all’art. 16, comma 1, della legge n. 84/1994, cioè carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento delle merci;
• "servizi portuali" intesi come prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali.

Viene inoltre richiamato il coordinamento con il regolamento (UE) 2017/352. L’esercizio delle operazioni portuali e dei servizi è subordinato ad autorizzazione dell’AdSP, previa verifica di requisiti tassativi di idoneità personale, capacità tecnica, organizzativa e finanziaria, programma operativo, organigramma e copertura assicurativa, come indicati nell’art. 3 del d.m. 31 marzo 1995, n. 585. Le procedure di concessione possono consentire il rilascio contestuale dell’autorizzazione ex art. 16.

Le linee guida ribadiscono che il nuovo regime non esclude l’accesso di altri operatori già autorizzati ex art. 16 e che le AdSP devono verificare la disponibilità di spazi operativi per imprese non concessionarie, prevedendo, se del caso, un diritto d’uso su base equa e non discriminatoria. È anche evidenziato il divieto per le AdSP di svolgere operazioni portuali secondo modello in-house, in forza dell’art. 6, comma 11, della legge n. 84/1994.

Consultazioni preliminari al rilascio delle concessioni

Prima dell’avvio della procedura, le AdSP possono svolgere consultazioni di mercato, nel rispetto dei principi di non discriminazione e trasparenza e in coerenza con l’art. 77 del codice dei contratti pubblici. La consultazione serve a verificare l’interesse del mercato rispetto alla valorizzazione dell’area e agli obiettivi di produttività del porto, oltre a raccogliere elementi utili per definire oggetto e regole della gara.

Se un candidato, offerente o impresa collegata partecipa alla consultazione, l’AdSP deve adottare misure idonee a evitare alterazioni della concorrenza. Le informazioni raccolte devono essere rese disponibili a tutti i partecipanti in modo eguale, anche in forma anonima e aggregata, salvo segreti industriali o commerciali. Le osservazioni presentate sono pubblicate in forma anonima, salvo richiesta di riservatezza per dati commercialmente sensibili.

Informazioni da inserire nel bando o nell’avviso

Il bando o l’avviso pubblico, pubblicati nei termini e con le modalità del regolamento, devono contenere tutte le informazioni previste dall’art. 2, comma 3, del regolamento n. 202/2022, anche se il procedimento è avviato su istanza di parte. Devono inoltre indicare le modalità di impugnazione dell’affidamento, con tempistiche e informazioni procedurali dettagliate.

Le AdSP devono assicurare la disponibilità dei dati sulle caratteristiche delle aree e dei beni oggetto di concessione, ritenuti essenziali per la partecipazione, e fornire i riferimenti ai documenti di pianificazione strategica dell’area portuale e ai relativi aggiornamenti. Se il bando è preceduto da consultazione, gli esiti devono essere pubblicati con la documentazione di gara.

Prima della gara, le AdSP devono ricognire le caratteristiche tecnico-funzionali dei beni, acquisendo dal gestore uscente informazioni sullo stato dei luoghi, delle attrezzature non amovibili, sul loro ammortamento, sulla manutenzione effettuata e sulle eventuali criticità. Per i beni amovibili del concessionario uscente devono essere rese disponibili informazioni sullo stato delle attrezzature e sulle condizioni di subentro. Tutta la documentazione viene inserita in una data room pubblica e accessibile.

Alle procedure si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell’art. 108 del codice dei contratti pubblici. L’avviso di aggiudicazione deve essere trasmesso alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea entro 48 ore con le informazioni dell’allegato VII della direttiva 2014/23/UE.

Termine per la presentazione delle domande

Il termine per presentare le domande deve favorire la più ampia partecipazione ed è definito in funzione della complessità e dell’entità degli investimenti richiesti, con particolare riferimento a opere infrastrutturali, oneri e servizi accessori e agli esiti della consultazione preliminare, se svolta. In caso di procedimento avviato su istanza di parte, il termine non può essere inferiore a 45 giorni.

Requisiti di partecipazione

I requisiti soggettivi, tecnici ed economico-finanziari devono essere indicati in modo chiaro, oggettivo, proporzionato, trasparente, equo e non discriminatorio. Il programma degli investimenti deve specificare tipologia, consistenza, attività da svolgere, modalità di gestione, effetti attesi su valorizzazione dell’area, traffici e produttività del porto; deve inoltre indicare le garanzie offerte e costituire parametro per la durata della concessione.

Le AdSP devono evitare sovradimensionamenti dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-operativa. Si applicano, in quanto compatibili, gli artt. 94, 95, 100 e 101 del codice dei contratti pubblici.

Criteri di valutazione delle domande

Nei bandi e negli avvisi devono essere definiti le dimensioni, i criteri, le ponderazioni e i punteggi per la valutazione delle domande, nel rispetto dell’art. 2, comma 4, del regolamento. Le linee guida distinguono criteri tecnico-qualitativi e criteri economici, demandando alle AdSP la definizione di ulteriori dettagli, purché coerenti con efficacia, efficienza, trasparenza e parità di trattamento.

La Tabella 1 individua quattro macro-dimensioni: piani di investimento, tempi di realizzazione, obiettivi da conseguire e capacità di fornire un ciclo completo di operazioni. Tra gli indicatori richiamati figurano la natura e rilevanza degli investimenti, il differenziale in aumento del canone offerto, il volume degli investimenti programmati, il WACC, il piano occupazionale, la sostenibilità ambientale, il DNSH ai sensi del regolamento (UE) 2020/852, la coerenza con la pianificazione strategica del settore, le condizioni di accesso al terminal per imprese non concessionarie, l’incremento dei traffici e l’uso della modalità ferroviaria, nonché la continuità operativa del porto.

Le linee guida indicano che i sistemi di punteggio devono valorizzare innovazione tecnologica, sostenibilità ambientale, efficienza energetica e, ove vi siano investimenti infrastrutturali già programmati, la quota di capitale privato al finanziamento. Devono essere premiate anche le azioni proposte in materia di salute e sicurezza sul lavoro e di mitigazione dei rischi.

Durata della concessione e Piano Economico-Finanziario

La durata della concessione è collegata al Piano Economico-Finanziario (PEF) e agli investimenti proposti. Il PEF deve dimostrare la capacità finanziaria del richiedente e viene predisposto sulla base di format elaborati da ART, tenuto conto della tipologia di infrastrutture, della durata e delle classi di investimento.

Prima della procedura, l’AdSP invia lo schema di PEF ad ART, che può esprimersi ai sensi dell’art. 37, comma 3, del d.l. n. 201/2011. ART può inoltre rendere pareri sulle procedure di affidamento e sui procedimenti di rilascio delle concessioni e proporre sospensione, decadenza o revoca. Bandi, avvisi, PEF, provvedimenti di rilascio e atti successivi di modifica, integrazione o proroga sono pubblicati sul sito del MIT, sezione SID – Il Portale del Mare.

Quando la concessione è richiesta per un periodo superiore a 40 anni, l’AdSP deve chiedere al MIT un parere preventivo sulla coerenza con gli strumenti di pianificazione strategica del settore; il Ministero si pronuncia entro 20 giorni dal ricevimento della richiesta completa.

Struttura del PEF e criteri economico-finanziari

Nelle more dei format ART, le linee guida definiscono le componenti essenziali del PEF: ricavi, costi, servizio del debito, costo del capitale e durata. I ricavi devono consentire la separazione della componente di prezzo dal traffico. I costi comprendono costi in conto capitale legati al programma di investimenti, costi operativi per servizi e manutenzione ordinaria, canoni di concessione e eventuali incrementi proposti dal concessionario per aumentare la convenienza economica dell’ente concedente e il revenue-sharing.

Il servizio del debito include capitale e interessi. Il costo del capitale investito è il WACC. La durata complessiva proposta deve consentire la remunerazione del capitale investito e comunque non superare il periodo di ammortamento delle opere.

Per la valutazione del WACC sono forniti criteri di calcolo, inclusi gearing, tasso risk-free riferito ai BTP decennali medi degli ultimi cinque anni, premio per il debito, aliquota societaria, beta e equity risk premium. Il proponente deve presentare uno schema dei flussi di cassa operativo netto; la redditività è valutata attraverso VAN e TIR, con concessionabilità solo se VAN ≥ 0 e TIR ≥ WACC.

La durata è compresa tra:

• Linf: numero minimo di anni necessari perché VAN = 0;
• Lsup: anni necessari all’ammortamento delle opere.

Verifica dell’equilibrio economico-finanziario e monitoraggio annuale

Il PEF è soggetto a verifica annuale del raggiungimento degli obiettivi su investimenti, traffici e occupazione. Entro il 31 maggio di ogni anno le AdSP richiedono la documentazione necessaria per controllare l’attuazione dei programmi operativi e l’andamento della gestione.

La verifica considera almeno:

• andamento dei traffici ammessi;
• dati di bilancio e diversificazione del fatturato;
• elenco degli investimenti infrastrutturali e dei mezzi d’opera autorizzati e previsti;
• andamento del piano occupazionale, personale impiegato, forme contrattuali e spese di esternalizzazione.

I programmi sono valutati in relazione ai risultati quantitativi e qualitativi conseguiti, anche tenendo conto di eventuali fasi negative del mercato.

Componente variabile del canone

La componente variabile del canone demaniale è definita mediante indicatori del livello di efficienza produttiva, energetica e ambientale dell’attività, nonché della qualità dei servizi offerti e della promozione dell’intermodalità, secondo l’art. 5, comma 2, lett. b), del regolamento. Il decreto richiama aggiornamenti annuali sulla base di almeno sei indicatori comuni, coerenti con la delibera ART n. 57/2018:

• livello di produttività per unità di superficie;
• differenziale di traffico movimentato rispetto allo scenario del PEF;
• tempo medio di giacenza delle merci;
• quota di trasferimento modale su ferrovia;
• efficienza energetica del ciclo portuale;
• efficienza ambientale del ciclo portuale, con attenzione a mitigazione e adattamento climatico.

I canoni devono tener conto dell’operatività concreta delle aree e delle specificità delle singole realtà portuali, distinguendo tra contesti competitivi e ipotesi di fallimento di mercato.

Revoca, decadenza ed estensione della durata

Scostamenti significativi e negativi rispetto agli obiettivi di traffico, organico, investimenti e impianti possono avviare il procedimento di revoca totale o parziale dell’autorizzazione e della concessione. Il regolamento n. 202/2022 richiama, per quanto non disciplinato, gli artt. da 36 a 49 e 54 del Codice della navigazione; in particolare, l’art. 42 disciplina la revoca in relazione alla durata della concessione.

Le ipotesi di decadenza ex art. 47, comma 1, del Codice della navigazione sono richiamate in modo puntuale e comprendono, tra l’altro:

• mancata esecuzione delle opere o mancato inizio della gestione nei termini;
• non uso continuato o cattivo uso;
• mutamento non autorizzato dello scopo;
• omesso pagamento del canone;
• abusiva sostituzione di altri nel godimento;
• inadempimenti agli obblighi di concessione o di legge.

L’estensione della durata è ammessa solo nei casi previsti dall’art. 6, comma 2, del regolamento e solo per concessioni superiori a 10 anni. Se la proroga riguarda concessioni superiori a 10 anni, ART esprime parere vincolante entro 30 giorni dalla notifica dell’istanza. Se la proroga porta la durata oltre 40 anni, l’AdSP deve chiedere parere preventivo al MIT, che si pronuncia entro 20 giorni. Se la proroga produce mutamenti sostanziali dei contenuti della concessione fuori dalle ipotesi del bando, deve essere indetta una nuova procedura competitiva.

Accordi sostitutivi e valore di subentro dei beni

Gli accordi sostitutivi possono integrare e completare la concessione dopo una procedura competitiva, purché non introducano modifiche sostanziali dell’oggetto o degli elementi essenziali del rapporto. Sono ammessi quando il rapporto richiede una disciplina più flessibile e articolata di diritti e obblighi, specie nei casi di ricavi insufficienti a coprire gli investimenti o di particolare complessità tecnica e innovativa.

Non possono comunque alterare l’equilibrio economico a favore del concessionario, estendere oggetto o durata, o avvantaggiare operatori diversi da quelli originariamente partecipanti. Le AdSP devono garantire parità di trattamento e pubblicità degli accordi nelle forme previste per le concessioni demaniali. Gli accordi sono soggetti alla verifica dell’autorità concedente prevista dall’art. 9 del regolamento.

Per il valore di subentro dei beni, nei casi previsti dall’art. 8, commi 3 e 4, il criterio è il valore di mercato, determinato mediante perizie giurate di esperti iscritti in elenchi tenuti dalle AdSP, considerando valore di mercato, valore contabile netto e valore di ricostruzione o riacquisto. In caso di contenzioso sul prezzo, i beni restano temporaneamente a disposizione del concessionario entrante dietro corrispettivo pari al valore stimato fino alla definizione della controversia.

Monitoraggio delle concessioni

Le AdSP devono verificare annualmente la permanenza dei requisiti del concessionario e l’attuazione del programma di investimenti e attività. Per le concessioni superiori a 10 anni devono inoltre valutare i risultati in termini di traffici e occupazione rispetto al mercato settoriale, alle condizioni di accesso al terminal e al livello di concorrenza nel porto, anche mediante consultazioni con operatori rappresentativi.

Gli esiti sono comunicati a MIT e ART, con eventuali proposte di modifica del programma e del piano di cui all’art. 2, comma 3, lett. g), punti 1) e 2), del regolamento. Il Ministero adotta un piano permanente di monitoraggio anche attraverso il SID – Portale del Mare, produce una relazione annuale sulle concessioni in essere e può avvalersi della collaborazione di ART. Il monitoraggio deve essere effettuato tenendo conto dei benchmark di settore definiti dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti.