Sentenza n. 149/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Tre società esercenti attività commerciali hanno impugnato i permessi di costruire rilasciati dal Comune di Lioni alla controinteressata per la realizzazione di un immobile destinato a media struttura di vendita di prodotti alimentari e per il successivo ampliamento in variante, contestando il pregiudizio concorrenziale derivante dal nuovo insediamento. Le ricorrenti hanno dedotto: la violazione dell’art. 15 d.P.R. 380/2001, sostenendo che i lavori relativi al primo permesso non sarebbero iniziati entro un anno e che il titolo sarebbe quindi decaduto; l’illegittimità del permesso in variante, ritenuto sostanzialmente modificativo dell’originario intervento e integrante una variazione essenziale; il contrasto dei titoli edilizi con il SIAD, con il PRG e con le previsioni dell’area D1 del PIP, assumendo che le strutture commerciali MA/M e M/E fossero localizzabili soltanto nella diversa sub-area D.9; la violazione delle misure di salvaguardia collegate al PUC adottato nel 2023 e, in particolare, dell’art. 60 delle relative NTA; ulteriori vizi degli atti istruttori e degli atti connessi. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito l’irricevibilità delle censure contro il permesso n. 1/2024, la carenza di legittimazione e interesse e l’infondatezza delle doglianze. Il Comune ha inoltre chiesto la definizione con sentenza semplificata. Nel giudizio promosso da una delle società è intervenuta ad adiuvandum un’altra società, aderendo alle censure del ricorso principale.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva e li ha definiti con sentenza semplificata. La censura relativa alla decadenza del permesso n. 1/2024 è stata dichiarata inammissibile: la decadenza del titolo edilizio, pur derivando dalla legge, deve essere accertata con un provvedimento dichiarativo del Comune, che deve verificare sia il decorso del termine sia l’assenza di cause di forza maggiore o di proroga; il giudice non può compiere tale accertamento direttamente nel giudizio impugnatorio. La censura è stata inoltre ritenuta priva di adeguato supporto probatorio e, in ogni caso, potenzialmente priva di interesse alla luce del successivo permesso in variante. Nel merito, il Collegio ha comunque rilevato che risultavano comunicati l’inizio dei lavori, la notifica preliminare del cantiere, le prove geologiche, la recinzione e l’allestimento del cantiere, elementi idonei a interrompere il termine di decadenza. È stata respinta la censura contro il permesso in variante: esso era stato rilasciato all’esito di un autonomo procedimento e poteva ricomprendere anche variazioni essenziali; la mera qualificazione dell’intervento come variazione essenziale non indicava uno specifico vizio di legittimità. Il TAR ha poi respinto le censure concernenti il SIAD. L’art. 19, comma 5, l.r. Campania n. 7/2020 vieta al SIAD di imporre, tra l’altro, il divieto di esercizio di un’attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica o di subordinare l’esercizio all’insediamento in una specifica area. Ai sensi dell’art. 157 della medesima legge regionale, le disposizioni dei SIAD vigenti incompatibili con il testo unico regionale non sono applicabili. Pertanto, le limitazioni del SIAD che avessero impedito l’insediamento delle strutture commerciali nella zona interessata non potevano prevalere sui principi di liberalizzazione e concorrenza. Il Collegio ha altresì escluso la violazione delle misure di salvaguardia del PUC adottato nel 2023: secondo la disciplina regionale campana, tali misure avevano durata annuale e risultavano già scadute sia al momento della proposizione dei ricorsi sia, a maggior ragione, al momento del rilascio del permesso in variante. La relativa censura è stata quindi dichiarata in parte inammissibile per carenza di interesse e comunque infondata. Anche ipotizzando la perdurante efficacia delle misure, l’art. 60 delle NTA rinviava agli usi commerciali previsti dal SIAD e non avrebbe potuto rendere applicabili limitazioni del SIAD incompatibili con l’art. 19, comma 5, l.r. n. 7/2020. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto. Le spese sono state compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Consente la definizione della controversia con sentenza semplificata quando la causa è matura per la decisione, previa audizione delle parti.

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi; è stato applicato per riunire i tre giudizi aventi identità di atti impugnati e di soggetto destinatario.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  La decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine deve essere accertata dal Comune con un provvedimento dichiarativo, previa verifica del decorso del termine e dell’assenza di cause giustificative.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire rilasciato all’esito di un autonomo procedimento può ricomprendere anche variazioni essenziali dell’intervento originario.

• art. 12, comma 3, d.P.R. 380/2001

  in caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda

  Disciplina le misure di salvaguardia derivanti dall’adozione di strumenti urbanistici; nel caso esaminato la sua applicazione è stata esclusa per l’intervenuta scadenza delle misure secondo la disciplina regionale.

• art. 19, commi 1, 2, 4 e 5, l.r. Campania n. 7/2020

  il SIAD non contiene le seguenti restrizioni: ... il divieto di esercizio di un'attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica e l'abilitazione ad esercitarla esclusivamente all'interno di una determinata area

  Il SIAD è strumento integrato di pianificazione urbanistico-commerciale, ma non può introdurre restrizioni territoriali o altri limiti incompatibili con la liberalizzazione e la concorrenza.

• art. 157 l.r. Campania n. 7/2020

  gli strumenti di intervento dell'apparato distributivo (SIAD) vigenti alla data di entrata in vigore del presente testo unico sono efficaci nelle parti in cui non contrastano con esso

  Determina l’inapplicabilità delle disposizioni del SIAD incompatibili con il testo unico regionale e opera come meccanismo di eterointegrazione delle discipline locali.

• art. 10, comma 2, l.r. Campania n. 16/2004

  Prevede, secondo quanto affermato dal TAR, la durata annuale delle misure di salvaguardia decorrenti dall’adozione del PUC.

• art. 3, n. 4, regolamento regionale Campania n. 5/2011

  Concorre a disciplinare la durata annuale delle misure di salvaguardia collegate all’adozione del PUC.

• art. 99, comma 1, d.lgs. 81/2008

  La notifica preliminare di apertura del cantiere è stata valorizzata quale elemento documentale indicativo dell’avvio dei lavori.

Massime di principio

• La decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine legale o assegnato, pur producendo effetti direttamente previsti dalla legge, deve essere accertata dal Comune con un provvedimento dichiarativo; il giudice amministrativo non può dichiararla direttamente, per la prima volta, nell’ambito di un giudizio impugnatorio contro il titolo edilizio.
• L’onere di accertare e provare i presupposti della decadenza del permesso di costruire grava sull’amministrazione che intenda dichiararla, inclusa la verifica dell’effettivo mancato inizio dei lavori e dell’eventuale presenza di cause di forza maggiore o di proroga.
• Il rilascio di un nuovo permesso di costruire all’esito di un autonomo procedimento può ricomprendere anche variazioni essenziali dell’intervento originario; la mera qualificazione dell’intervento come variazione essenziale non determina, di per sé, l’illegittimità del titolo se non è accompagnata dall’individuazione di una specifica violazione normativa o procedimentale.
• Il SIAD non può imporre il divieto di esercizio di un’attività commerciale al di fuori di una determinata area geografica né riservare l’esercizio dell’attività a una specifica area, quando tali limitazioni contrastino con i principi di liberalizzazione e concorrenza stabiliti dalla disciplina regionale.
• In forza del meccanismo di incompatibilità previsto dalla legge regionale, le disposizioni del SIAD contrastanti con il testo unico regionale non sono applicabili e le discipline urbanistiche locali devono essere interpretate ed eventualmente eterointegrate in conformità alle norme regionali inderogabili.
• Le misure di salvaguardia collegate all’adozione di un PUC cessano allo spirare del termine previsto dalla disciplina regionale; una volta scadute, non possono fondare l’annullamento di titoli edilizi né determinare un’attuale compressione delle potenzialità edificatorie o dell’interesse a ricorrere.

Come è indicizzato