Sentenza n. 2593/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestrice di un locale di pubblico spettacolo con capienza massima di 300 persone, ha impugnato il provvedimento questorile del 9 ottobre 2024, nonché i criteri utilizzati per determinare il numero degli addetti alla sicurezza. Ha dedotto, anzitutto, che la Questura avrebbe esercitato un potere regolamentare generale e astratto, privo di adeguata base legislativa, sostituendosi al legislatore e violando il principio di legalità. Da ciò ha fatto discendere anche il difetto assoluto di attribuzione e la nullità dell’atto ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990, oltre all’incompetenza della Questura rispetto alla Prefettura, alla luce dell’accordo quadro nazionale del 2 giugno 2016. Ha inoltre contestato la mancata ponderazione tra libertà di iniziativa economica, ordine pubblico e sicurezza, sostenendo che l’amministrazione avrebbe considerato soltanto i punti sensibili del locale, la capienza e i precedenti pericolosi. Ha dedotto l’irragionevolezza della prescrizione anche in ragione del numero ritenuto insufficiente di addetti iscritti negli elenchi prefettizi e delle caratteristiche del pubblico del locale. Infine, ha censurato la disparità o illogicità del criterio rispetto a quello adottato in altri ambiti territoriali, in particolare a Milano, e ha chiesto l’annullamento o la disapplicazione dei criteri questorili.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha confermato il provvedimento questorile. Ha escluso che la Questura abbia esercitato un potere regolamentare riservato al Governo o un potere privo di base legislativa: la predisposizione dei criteri è stata qualificata come atto amministrativo generale non regolamentare, riconducibile al potere dell’autorità di pubblica sicurezza di governare l’ordine e la sicurezza pubblica e, in particolare, al potere di imporre prescrizioni ai titolari di autorizzazioni e licenze previsto dall’art. 9 T.U.L.P.S. Ha escluso anche l’incompetenza derivante dall’accordo quadro nazionale del 2 giugno 2016, ritenendo che, in assenza di protocolli d’intesa locali tra Prefettura e associazioni di categoria, le relative linee guida costituiscano soltanto indicazioni di buona prassi. Quanto ai criteri sostanziali, il Collegio ha ritenuto adeguatamente giustificata la formula basata sulla somma dei fattori relativi ai punti sensibili del locale, al rapporto tra addetti e avventori e al coefficiente di rischio legato a precedenti pericolosi, in luogo della precedente formula moltiplicativa già censurata dalla Sezione. Il fattore relativo ai punti sensibili è stato ricondotto analogicamente all’art. 4, comma 1-ter, D.M. 6 ottobre 2009; il rapporto di un addetto ogni 250 avventori è stato ritenuto desumibile analogicamente dalla determinazione n. 39/2019 dell’Osservatorio Nazionale sulle Manifestazioni Sportive; il coefficiente di rischio è stato collegato ai precedenti pericolosi verificatisi nel locale. La valutazione è stata qualificata come altamente tecnico-discrezionale e, pertanto, sindacabile solo entro limiti ristretti. È stata respinta anche la censura relativa alla scarsità degli addetti disponibili, poiché le esigenze di sicurezza devono essere determinate in base al rischio accertato dall’autorità e non alle difficoltà del gestore di reperire personale; inoltre, il TAR ha rilevato la presenza di 77 addetti iscritti, di ulteriori 49 in attesa di decretazione e la possibilità di utilizzare addetti iscritti presso altre Prefetture. Il confronto con il protocollo milanese è stato ritenuto inidoneo, mancando l’omogeneità delle condizioni fattuali e dei livelli di rischio tra i diversi territori. La società è stata condannata al pagamento di 2.000 euro di spese di lite, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 9 T.U.L.P.S.

  norma primaria che attribuisce all’autorità il potere di imporre prescrizioni al titolare di autorizzazioni e licenze

  La disposizione costituisce base legislativa del potere questorile di imporre prescrizioni individuali e dei criteri amministrativi generali funzionali alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

• artt. 1, 9 e 68 T.U.L.P.S.

  complesso sistema ordinamentale che riconosce alla Questura il potere di governo dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica

  Le disposizioni fondano il potere dell’autorità di pubblica sicurezza esercitato mediante prescrizioni ai titolari di licenze.

• art. 17 l. 400/1988

  potere regolamentare riservato al Governo

  Il richiamo è utilizzato per escludere che la Questura abbia esercitato un potere regolamentare governativo: l’atto impugnato è stato qualificato come atto amministrativo generale non regolamentare.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non ricorre il difetto assoluto di attribuzione, poiché il potere esercitato dalla Questura trova fondamento nel sistema normativo di pubblica sicurezza.

• art. 7 l. 241/1990

  avvio di un procedimento amministrativo

  La Questura ha avviato il procedimento volto all’adozione delle prescrizioni relative agli addetti alla sicurezza.

• art. 4, comma 1-ter, D.M. Interno 6 ottobre 2009

  In ogni caso, dovrà essere previsto almeno un addetto, anche con funzioni di coordinamento del personale di supporto, in corrispondenza di varchi, ingressi, vie di esodo, aree inibite al pubblico per ragioni di sicurezza, come palco e retro palco, perimetro dell’area dove si svolge lo spettacolo ed ogni altro luogo in cui sono possibili situazioni di pericolo per la sicurezza delle persone

  La disposizione è stata utilizzata analogicamente per giustificare il fattore relativo al presidio dei punti sensibili del locale.

• art. 1, comma 3, D.M. Interno 6 ottobre 2009

  può operare l’istituto del silenzio assenso, con effetti abilitativi ... decorsi trenta giorni dalla presentazione dell’istanza

  Il TAR l’ha richiamata per rilevare che gli addetti in attesa di decretazione possono acquisire effetti abilitativi mediante silenzio assenso, fino all’iscrizione o al diniego.

Massime di principio

• La predisposizione da parte dell’autorità di pubblica sicurezza di criteri generali per quantificare gli addetti alla sicurezza nei locali di pubblico spettacolo può qualificarsi come atto amministrativo generale non regolamentare, quando sia funzionale all’esercizio del potere di imporre prescrizioni ai titolari di autorizzazioni e licenze e non introduca una disciplina normativa autonoma.
• Il potere dell’autorità di pubblica sicurezza di imporre prescrizioni ai titolari di licenze trova base legislativa nel sistema del T.U.L.P.S.; pertanto, l’adozione di criteri amministrativi generali per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica non determina, di per sé, né esercizio di potestà regolamentare riservata al Governo né difetto assoluto di attribuzione.
• In assenza di protocolli d’intesa locali previsti da un accordo quadro nazionale, le linee guida dell’accordo conservano natura di indicazioni di buona prassi e non impediscono all’autorità di pubblica sicurezza di adottare prescrizioni direttamente fondate sulle proprie competenze legislative.
• La determinazione del numero di addetti alla sicurezza nei locali di pubblico spettacolo costituisce valutazione altamente tecnico-discrezionale dell’autorità di pubblica sicurezza, sindacabile dal giudice amministrativo entro limiti ristretti, purché i criteri utilizzati siano supportati da referenti normativi o tecnici pertinenti e la metodologia applicata sia coerente e ragionevole.
• Le prescrizioni di sicurezza devono essere calibrate sulle esigenze preventive individuate dall’autorità e non possono essere rese meno rigorose dalle difficoltà del gestore di reperire sul mercato il personale necessario o dalla disponibilità territoriale degli addetti.
• Il confronto con criteri adottati in altri territori non dimostra l’irragionevolezza della prescrizione se mancano condizioni fattuali omogenee, in particolare quanto ai diversi livelli di rischio per l’ordine e la sicurezza pubblica.

Come è indicizzato