Sentenza n. 1402/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d'ufficio una precedente delibera con cui erano stati riconosciuti un'indennità di funzione e un ristoro per la sospensione dell'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. Ha dedotto il superamento del termine ragionevole, il difetto assoluto di motivazione e di ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato, l'insussistenza di vizi originari della delibera annullata e l'illegittimo esercizio dell'autotutela per ragioni di mera opportunità, nonché la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento. Ha contestato inoltre la dedotta mancanza di copertura finanziaria e la violazione dell'equilibrio finanziario del servizio sanitario regionale, i vizi procedimentali derivanti dall'inadeguata partecipazione e istruttoria, e la limitazione dei ristori alla sola attività intra-regionale, sostenendo che il contributo previsto dalla normativa statale dovesse comprendere anche l'attività extra-regionale. Ha chiesto altresì il risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento e, in subordine, l'indennizzo previsto per la revoca. La Regione ha eccepito, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo la riconducibilità della controversia alla giurisdizione ordinaria, e ha dedotto l'infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi relativi alla legittimità dell'annullamento d'ufficio, alla limitazione dei ristori, al risarcimento e all'indennizzo. Il Collegio ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi e ristori previsti dalla legge a favore delle strutture private accreditate che avevano sospeso l'attività ordinaria durante l'emergenza Covid-19. I criteri di quantificazione stabiliti dalla delibera regionale erano considerati oggettivi e non implicavano alcun apprezzamento discrezionale dell'amministrazione sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione; la posizione azionata aveva quindi consistenza di diritto soggettivo. Il TAR ha applicato il principio affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione secondo cui spetta al giudice ordinario la cognizione sulle controversie relative ai contributi previsti direttamente dalla legge, quando l'amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti e quantificare il beneficio secondo parametri predeterminati. Ha distinto tale ipotesi da quella in cui la controversia riguardi una fase procedimentale discrezionale precedente alla concessione del beneficio oppure l'annullamento o la revoca per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Indicato quale fondamento dell'annullamento d'ufficio regionale, la cui legittimità non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo alla necessità di un vizio di legittimità originario dell'atto oggetto di autotutela; questione non esaminata nel merito.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Indicato quale base normativa dell'indennità di funzione riconosciuta alle strutture private accreditate.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, conv. con l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato [...].

  La disposizione attribuisce alle strutture in possesso dei presupposti un contributo per i costi fissi rendicontati, entro una misura massima predeterminata; la verifica amministrativa non comporta discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l'applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Le regioni e le Province autonome possono rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti [...].

  Costituisce il presupposto normativo del potere regionale di sospendere le attività sanitarie differibili e non urgenti durante l'emergenza.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia non è stata ricondotta dal TAR alla giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi; il difetto di giurisdizione è stato affermato sulla base della natura di diritto soggettivo della pretesa a contributi legislativamente previsti.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando all'amministrazione è demandata soltanto la verifica dell'esistenza dei presupposti e la quantificazione del beneficio secondo criteri predeterminati, senza discrezionalità sull'an, sul quid o sul quomodo dell'erogazione.
• La previsione di un potere regionale di adottare gli atti necessari all'erogazione di un contributo legislativamente previsto non trasforma in interesse legittimo la posizione del beneficiario, se tali atti applicano parametri oggettivi e non consentono una scelta discrezionale sull'attribuzione del beneficio.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste invece quando la controversia riguarda una fase precedente caratterizzata da un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando il beneficio già concesso viene annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; tale distinzione non ricorre quando la pretesa concerne la spettanza di una provvidenza direttamente riconosciuta dalla legge.
• Dichiarato il difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

Come è indicizzato