Sentenza n. 8719/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il decreto della Regione Toscana che, per gli anni 2015-2018, approvava gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano della spesa per dispositivi medici e indicava gli importi dovuti, unitamente agli atti regionali di validazione dei fatturati, alla nota esplicativa ministeriale, ai decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, all'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, alla circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e agli ulteriori atti presupposti. Dal testo emergono contestazioni rivolte al meccanismo del payback e, in particolare, agli atti statali e regionali che ne hanno reso applicabile il ripiano per il quadriennio 2015-2018. Il ricorso è stato esaminato alla luce delle censure di illegittimità costituzionale e sostanziale già affrontate dalla Corte costituzionale, concernenti la violazione dell'art. 41 Cost., della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., nonché degli artt. 2 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, oltre alla contestazione dell'effetto retroattivo della disciplina e della lesione dell'affidamento delle imprese.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nella parte relativa agli atti statali presupposti, richiamando i propri precedenti e, soprattutto, la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Secondo il giudice costituzionale, il payback relativo agli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata, funzionale alla razionalizzazione della spesa sanitaria e giustificata quale contributo solidaristico alla tutela della salute. È stata esclusa anche la violazione della riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e le regole generali della procedura. Non è stata ravvisata violazione del principio di irretroattività, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 e la disciplina del 2022 ha reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. È stata inoltre esclusa la lesione dell'affidamento, essendo già noto dal 2015, nei suoi tratti essenziali, il possibile obbligo di ripiano, pur non essendo allora determinabile l'incidenza concreta per ciascuna impresa. Quanto agli atti regionali, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. La Regione, infatti, svolge attività meramente tecnico-contabile e vincolata: verifica i dati di fatturato, individua l'impresa e applica la percentuale di ripiano già fissata dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale. La controversia regionale riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La disciplina stabilisce il tetto di spesa per i dispositivi medici, l'obbligo di ripiano dello sforamento e, ai commi 8, 9 e 9-bis, la procedura per individuare le aziende obbligate e quantificare il ripiano.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e le regole generali del procedimento.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018 è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• artt. 2 e 117 Cost.

  Non è stata ravvisata la violazione dei parametri costituzionali; l'art. 117 Cost. era invocato anche in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina non viola la tutela dei beni patrimoniali e dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 nei suoi elementi essenziali.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito

  Il fondo istituito dalla norma ha ridotto significativamente la somma dovuta dalle aziende fornitrici alle regioni e alle province autonome.

• decreto Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze 6 luglio 2022

  Ha certificato il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015-2018; la quantificazione dello sforamento e della quota complessiva di ripiano resta di competenza statale.

• decreto Ministero della Salute 6 ottobre 2022

  Ha adottato le linee guida per l'emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali e ha fissato le modalità applicative del ripiano, senza attribuire alle regioni poteri discrezionali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa per la quale il giudice amministrativo abbia declinato la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudice ha precisato che la controversia non rientra in un'ipotesi di giurisdizione esclusiva, dovendosi applicare il criterio ordinario di distinzione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

• art. 74 c.p.a.

  La sentenza richiama i precedenti conformi del TAR con motivazione semplificata mediante rinvio.

Massime di principio

• Nel sistema di payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, la fissazione del tetto di spesa, la certificazione del suo superamento e la determinazione della quota complessiva di ripiano appartengono alle competenze statali; le regioni e le province autonome non possono rideterminare tali elementi con i propri provvedimenti applicativi.
• L'attività regionale di verifica dei fatturati, individuazione delle aziende obbligate, applicazione della percentuale di ripiano e iscrizione del relativo credito in bilancio è meramente tecnico-contabile, vincolata e priva di esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• La controversia sull'esatto importo del payback richiesto con l'atto regionale applicativo riguarda un diritto soggettivo patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali presupposti; pertanto, in assenza di giurisdizione esclusiva, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il meccanismo di payback dei dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 richiamata dal giudice amministrativo, gli artt. 23 e 41 Cost., né il principio di irretroattività o la tutela dell'affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 nei suoi elementi essenziali e la disciplina del 2022 ha avuto funzione attuativa.

Come è indicizzato