Sentenza n. 6605/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguardava il recesso di un laboratorio da un contratto di rete stipulato nel 2017 con un'altra struttura, nonché il suo ingresso in una diversa aggregazione di laboratori operanti in regime di accreditamento. La società mandataria dell'aggregazione di provenienza contestava gli atti delle ASL di Napoli 3 Sud e Salerno, sostenendo che il passaggio dello spoke fosse subordinato al nulla osta dell'hub di provenienza e alla verifica che la fuoriuscita non determinasse il venir meno della soglia minima di efficienza, pari al volume di 200.000 prestazioni annue. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il ricorso principale, ritenendo le note impugnate meramente interlocutorie o endoprocedimentali, e aveva accolto il ricorso incidentale della struttura recedente, qualificando la comunicazione del 26 giugno 2023 come esercizio di un diritto potestativo di recesso, non subordinato ad autorizzazione dell'aggregazione di origine. In appello sono stati dedotti: l'asserita improcedibilità o inammissibilità del ricorso incidentale per effetto del contratto di convenzionamento stipulato nel febbraio 2024; il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla qualificazione e sugli effetti del recesso, ritenuti attinenti a un rapporto civilistico; l'erronea interpretazione della disciplina regionale, con particolare riferimento ai decreti commissariali n. 109/2013 e n. 50/2018 e alla necessità del nulla osta dell'aggregazione di provenienza; l'erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso principale e la sopravvenuta cessazione della materia del contendere.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il recesso era stato esercitato il 26 giugno 2023 e produceva lo scioglimento del contratto di rete dal 1° gennaio 2024, mentre il successivo contratto di convenzionamento dell'8 febbraio 2024 non poteva incidere sulla posizione del soggetto recedente, secondo il principio per cui gli atti tra altri soggetti non producono effetti a danno o a vantaggio del terzo. Il secondo motivo è stato respinto: il giudice amministrativo, pur non avendo giurisdizione sulle autonome controversie civilistiche relative al contratto, poteva qualificare incidenter tantum il recesso ai sensi dell'art. 8 c.p.a., trattandosi di questione pregiudiziale alla decisione sugli effetti amministrativi degli atti delle ASL. La comunicazione è stata correttamente qualificata come recesso convenzionale, considerato il suo contenuto complessivo, anche se accompagnata dalla contestazione di possibili inadempimenti. Il Collegio ha inoltre escluso che il D.C.A. n. 50/2018 imponesse in ogni caso una base consensuale per il trasferimento di uno spoke o un'autorizzazione dell'hub di provenienza: la disciplina del nulla osta riguarda il percorso semplificato per i trasferimenti consensuali e consente la conservazione dei titoli di accreditamento quando sia rispettata la soglia minima di efficienza. In caso di fuoriuscita non consensuale che determini il mancato rispetto della soglia, opera invece la disciplina generale del D.C.A. n. 109/2013, con necessità di ricostituire l'aggregazione mediante nuove strutture o adesione ad altra aggregazione. Il terzo motivo è stato respinto perché il TAR aveva applicato i decreti commissariali n. 109/2013 e n. 50/2018 attraverso un'esegesi sistematica e costituzionalmente orientata alla libertà di iniziativa economica, non le linee guida regionali asseritamente non approvate. Il quarto motivo è stato respinto poiché gli atti impugnati consistevano in richieste documentali, convocazioni, verbali e comunicazioni concernenti la definizione dei budget e l'acquisizione della documentazione, senza una determinazione amministrativa finale direttamente lesiva. È stata quindi confermata l'inammissibilità del ricorso principale per carenza di lesività. L'appellante è stata condannata alla rifusione delle spese di lite, liquidate in 5.000 euro complessivi, oltre accessori, in favore delle parti costituite.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  Richiamato in relazione al contratto di convenzionamento stipulato tra l'ASL e l'aggregazione di laboratori.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Invocato dall'appellante con riferimento alla giurisdizione esclusiva sulle controversie relative ai rapporti amministrativi ricompresi nella materia sanitaria; il Collegio ha ritenuto che la qualificazione incidentale del recesso fosse comunque consentita.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di conoscere incidenter tantum le questioni pregiudiziali concernenti diritti, quando siano necessarie per decidere la controversia amministrativa e non debbano essere decise con efficacia di giudicato.

• art. 60 c.p.a.

  Richiamato per qualificare la sentenza semplificata pronunciata dal TAR.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione allo scambio di memorie difensive prima dell'udienza pubblica.

• D.C.A. n. 109/2013

  Per quanto riguarda la gestione dei rapporti all’interno dell’aggregazione stessa (adesione, dimissioni etc.,) essa avverrà secondo le modalità previste dalle vigenti norme del Codice Civile e delle leggi specifiche in materia. Si evidenzia, in particolare, che in caso di recesso ai fini della ricollocazione del soggetto recedente quale struttura autonoma ovvero partecipante ad altra aggregazione, sarà attribuito allo stesso un volume di attività, calcolato su quello prodotto dall’aggregazione alla data di recesso, pari alla percentuale del volume delle prestazioni erogate dal soggetto recedente al momento della costituzione dell’aggregazione.

  La disciplina dei rapporti interni all'aggregazione, compreso il recesso, segue le norme civilistiche e consente la ricollocazione del soggetto recedente, fermo il rispetto dei requisiti di efficienza.

• D.C.A. n. 50/2018

  Passaggio di uno Spoke da un’aggregazione all’altra, situazione consentita ma non espressamente regolamentata

  Prevede un percorso semplificato per i passaggi consensuali tra aggregazioni, basato sulle dichiarazioni dell'aggregazione di provenienza e di quella di destinazione, senza imporre in via generale un'autorizzazione dell'hub di provenienza per l'esercizio del recesso. Se la fuoriuscita incide sulla soglia minima di efficienza, occorre ricostituire l'aggregazione mediante nuove strutture o adesione ad altra aggregazione.

• art. 41 Cost.

  Utilizzato quale parametro costituzionale per interpretare la disciplina regionale in senso conforme alla libertà di iniziativa economica e negoziale.

Massime di principio

• Il giudice amministrativo può qualificare incidenter tantum un atto negoziale unilaterale e recettizio, quando tale qualificazione costituisca una questione pregiudiziale necessaria per decidere sugli effetti amministrativi dell'atto, senza invadere la giurisdizione del giudice ordinario sulle autonome controversie civilistiche relative al rapporto contrattuale.
• La qualificazione di una comunicazione come esercizio del diritto di recesso dipende dal nomen iuris e dal contenuto complessivo dell'atto, anche quando il dichiarante contesti contestualmente possibili inadempimenti e si riservi di promuovere autonome azioni.
• La disciplina amministrativa che prevede il nulla osta dell'aggregazione di provenienza per il passaggio di uno spoke deve essere interpretata come procedura semplificata per i trasferimenti consensuali, non come deroga generale alla libertà di recesso prevista dal contratto e dalla disciplina civilistica dei rapporti interni.
• Quando la fuoriuscita di uno spoke determina il mancato rispetto della soglia minima di efficienza dell'aggregazione di provenienza, l'amministrazione deve applicare la disciplina di riassetto prevista dalla normativa regionale, consentendo la ricostituzione della soglia mediante l'ingresso di nuove strutture o l'adesione ad altra aggregazione; tale esigenza non trasforma però il recesso in un atto subordinato all'autorizzazione dell'aggregazione originaria.
• Gli atti con cui le amministrazioni sanitarie richiedono documentazione, convocano gli interessati, acquisiscono elementi istruttori o collaborano alla determinazione dei budget, senza assumere una decisione finale sugli assetti organizzativi o sull'accreditamento, hanno natura endoprocedimentale e non sono autonomamente lesivi.
• Un contratto stipulato successivamente all'esercizio del recesso non può produrre effetti vincolanti nei confronti del soggetto recedente, ove riguardi vicende successive intercorrenti tra altri soggetti.

Come è indicizzato