Corte di giustizia, Sentenza C-242/23

Divieto generale di cumulo tra mediazione immobiliare e amministrazione di condomini

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Consiglio di Stato italiano, riguarda la compatibilità con il diritto dell’Unione dell’articolo 5, comma 3, della legge italiana n. 39/1989, come riformulato dopo una procedura di infrazione, nella parte in cui prevede un’incompatibilità generale tra l’attività di mediazione immobiliare e quella di amministratore di condomini. La Corte affronta anche il significato dell’archiviazione, da parte della Commissione, della procedura d’infrazione aperta sulla medesima disposizione.

Fatti e procedimento principale

Tecno*37, impresa individuale italiana, svolgeva contemporaneamente attività di amministrazione di condomini e di mediazione immobiliare. A seguito di una segnalazione, la Camera di Commercio di Bologna ha ritenuto che tale cumulo integrasse una situazione di incompatibilità ai sensi dell’articolo 5, comma 3, della legge n. 39/1989 e ha vietato la prosecuzione dell’attività di mediazione immobiliare. Il TAR Emilia-Romagna ha confermato la decisione, ritenendo che il cumulo potesse compromettere l’imparzialità del mediatore.

Questioni pregiudiziali sollevate

Il Consiglio di Stato ha chiesto, in sostanza:

• se l’archiviazione di una procedura d’infrazione renda conforme al diritto UE la norma nazionale oggetto della procedura;
• se l’articolo 49 TFUE, l’articolo 25, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE e l’articolo 59, paragrafo 3, della direttiva 2005/36/CE ostino a un’incompatibilità generale tra mediazione immobiliare e amministrazione di condomini;
• se l’attività di agente immobiliare possa essere svolta insieme a quella di amministratore di condomini salvo il caso di acquisto o vendita del fabbricato amministrato, per evitare conflitti di interessi.

Normativa rilevante

La Corte richiama, tra l’altro:

• l’articolo 258 TFUE, in relazione alla procedura d’infrazione;
• l’articolo 49 TFUE, evocato dal giudice del rinvio ma poi dichiarato irricevibile per la natura interna della controversia;
• l’articolo 25, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE, che disciplina le attività multidisciplinari e consente restrizioni solo per le professioni regolamentate, se necessarie a garantire indipendenza e imparzialità;
• l’articolo 59, paragrafo 3, della direttiva 2005/36/CE, dichiarato irricevibile perché la causa non riguarda il riconoscimento di qualifiche acquisite in un altro Stato membro;
• i considerando 2, 5, 7 e 101 della direttiva 2006/123/CE, in particolare sul mercato interno dei servizi, sulla liberalizzazione dei servizi multidisciplinari e sulla tutela dei consumatori.

Prima questione: effetto dell’archiviazione della procedura d’infrazione

La Corte ricorda che la Commissione dispone di un potere discrezionale sia nell’avviare sia nel proseguire o archiviare una procedura d’infrazione. Di conseguenza, la decisione di archiviare il procedimento non può essere considerata determinante per valutare la conformità al diritto dell’Unione della normativa nazionale interessata. Solo la Corte può constatare in modo definitivo l’inadempimento di uno Stato membro.

Ricevibilità della seconda e della terza questione

La Corte dichiara irricevibili le questioni nella parte in cui si fondano sull’articolo 49 TFUE, poiché la controversia è interamente interna e il giudice del rinvio non ha indicato alcun collegamento concreto con la libertà di stabilimento.

Parimenti irricevibile è il riferimento all’articolo 59, paragrafo 3, della direttiva 2005/36/CE, perché la controversia non concerne il riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in un altro Stato membro.

Applicabilità dell’articolo 25, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE

La Corte afferma che l’articolo 25, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE si applica anche a situazioni puramente interne, poiché la disposizione non richiede un elemento transfrontaliero. La direttiva mira, infatti, a creare un quadro generale per la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi e a migliorare la qualità dei servizi nel mercato interno.

Valutazione della restrizione prevista dalla legge italiana

Secondo la Corte, la normativa italiana impone ai prestatori un requisito che limita l’esercizio congiunto di attività diverse, rientrando quindi nel divieto di cui al primo comma dell’articolo 25, paragrafo 1. Poiché la mediazione immobiliare è una professione regolamentata, la restrizione può essere ammessa solo se giustificata per garantire norme deontologiche specifiche, nonché indipendenza e imparzialità.

La Corte riconosce che la tutela dei consumatori e la prevenzione dei conflitti di interessi possono costituire obiettivi legittimi. Un mediatore immobiliare deve essere terzo rispetto alle parti della transazione, sicché un divieto può, in linea di principio, perseguire l’indipendenza e l’imparzialità della professione.

Proporzionalità e misure meno restrittive

Tuttavia, la Corte ritiene che un divieto generale e astratto di cumulo tra mediazione immobiliare e amministrazione di condomini vada oltre quanto necessario. Il rischio di conflitto di interessi non si realizza necessariamente in ogni caso, soprattutto quando le attività non riguardano lo stesso immobile.

La Corte osserva che potrebbero essere sufficienti misure meno restrittive, come:

• un divieto limitato ai casi in cui la mediazione riguardi il medesimo immobile amministrato;
• obblighi di trasparenza e informazione;
• controlli ex post da parte degli organismi competenti.

Le difficoltà pratiche invocate dal governo italiano non sono considerate decisive, perché non possono giustificare il mancato rispetto degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• l’archiviazione di una procedura d’infrazione non comporta la conformità al diritto dell’Unione della normativa nazionale oggetto della procedura;
• l’articolo 25, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE osta a una normativa nazionale che prevede, in via generale, un’incompatibilità tra l’attività di mediazione immobiliare e quella di amministratore di condomini, esercitate congiuntamente.

Principio ricavabile

La restrizione alle attività multidisciplinari è ammissibile solo se realmente necessaria per preservare indipendenza, imparzialità e integrità della professione regolamentata; un divieto generalizzato e preventivo non supera il test di proporzionalità quando il conflitto di interessi può essere gestito con misure meno incisive.