Cassazione Civile, Sentenza n. 28758/2023 del 17/10/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di avviso di accertamento e sanzioni ICI anno 2008 per terreni utilizzati a fini estrattivi nel Comune di Guidonia Montecelio: contestata la qualificazione dei terreni come aree fabbricabili (anziché agricole), la determinazione del valore al mq sulla base della delibera comunale, la motivazione dell'accertamento, la duplicazione d'imposta per alcune particelle, l'applicabilità e cumulabilità delle sanzioni e la richiesta di esonero per incertezza normativa.

La decisione

Decisione di cassazione parziale: il primo motivo (nullità per carenza di motivazione) e il sesto motivo (inapplicabilità delle sanzioni per incertezza normativa) sono stati ritenuti infondati; il secondo e terzo motivo (contestazione della natura edificabile vs agricola e rilievo del PRG) sono stati respinti sul merito benché la motivazione del giudice d'appello sia stata integrata nei termini esposti dalla Corte; il quarto motivo (contestazione del valore attribuito al mq e mancata valutazione comparativa degli elementi probatori prodotti dal contribuente) è stato accolto; il quinto motivo (omessa pronuncia sulla dedotta duplicazione d'imposta per talune particelle) è stato accolto per violazione dell'art. 112 c.p.c.; il settimo motivo (cumulo di sanzioni per omessa dichiarazione e omesso versamento) è stato accolto nella parte in cui la Corte ritiene necessario verificare l'applicabilità del cumulo in base alla normativa; conseguentemente la sentenza di merito viene cassata e la causa rinviata alla Commissione Tributaria Regionale del Lazio per nuovo esame alla luce dei principi di diritto indicati. Le spese del giudizio di legittimità sono regolate in sentenza.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 504/1992, art. 1, comma 2

  Presupposto dell'imposta e sue categorie: possesso di fabbricati, di aree fabbricabili e di terreni agricoli

  Definisce il presupposto impositivo; la Corte ricava da qui che l'imposizione ICI può colpire aree qualificate come edificabili anche se concretamente utilizzate a cava

• d.lgs. n. 504/1992, art. 5, comma 5

  Per le aree fabbricabili, il valore e' costituito da quello venale in comune commercio all'1 gennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo a zona, indice di edificabilità, destinazione d'uso, oneri di adattamento e prezzi medi di mercato

  Fornisce i criteri tassativi per la determinazione della base imponibile delle aree fabbricabili; la Corte richiede che il giudice di merito verifichi la coerenza del valore accertato rispetto a tali criteri

• decreto-legge n. 223/2006, art. 36, comma 2 (interpretazione autentica)

  Conferma che la qualificazione di edificabilità ai fini fiscali si desume dal piano regolatore generale adottato dal Comune anche se non approvato dalla Regione o non attuato; la Corte la applica per ritenere rilevante il PRG e i piani regionali di settore

• legge n. 212/2000, art. 7

  Obbligo di motivazione degli atti tributari secondo i criteri della legge 241/1990; la Corte richiama che l'avviso deve indicare i presupposti e i criteri di valutazione ma che il richiamo a delibere comunali generali può essere sufficiente se il criterio e' enunciato

• d.lgs. n. 446/1997, art. 59

  Attribuisce ai Comuni la determinazione periodica dei valori delle aree fabbricabili; la Corte considera la delibera comunale fonte di presunzioni valutative, superabile con elementi specifici contrari

• art. 112 c.p.c.

  Principio dell'allegazione e del decisum: il giudice deve decidere sulle questioni rilevanti sollevate dalle parti; la Corte ha accertato la violazione per mancata pronuncia sulla dedotta duplicazione d'imposta

• d.lgs. n. 546/1992, art. 8

  Disciplina il criterio di esonero per incertezza normativa: la Corte ha ritenuto che non sussistesse incertezza normativa sufficiente a esonerare dalle sanzioni

• d.lgs. n. 471/1997, art. 13

  Prevede la sanzione per omesso versamento; la Corte esamina la legittimità del cumulo con la sanzione per omessa dichiarazione

• d.lgs. n. 504/1992, art. 14

  Norma sulla obbligatorieta' della dichiarazione ICI; richiamata nella censura relativa all'applicazione della sanzione per omessa dichiarazione

Massime di principio

• Per l'ICI la nozione fiscale di edificabilità e la conseguente determinazione della base imponibile si desumono dalla qualificazione del PRG adottato dal Comune e da strumenti regionali di settore (es. piano cave), indipendentemente dall'effettiva destinazione d'uso concreta o dalla mancata approvazione regionale; l'inserimento in piano settoriale che conferisce efficacia prevalente incide sulla qualificazione fiscale.
• La delibera comunale che fissa valori per zone omogenee costituisce una presunzione valutativa legittima e utilizzabile dall'ente per l'accertamento, ma e' superabile da prove specifiche e sufficientemente dettagliate fornite dal contribuente (contratti, perizie, atti comunali aggiornati).
• L'avviso di accertamento e' adeguatamente motivato se enuncia il petitum e i criteri astratti adottati; il richiamo a delibere generali e a norme è ammesso, purché il contribuente possa comprendere la pretesa e difendersi efficacemente.
• Se il contribuente solleva questioni decisive (es. duplicazione d'imposta per particelle già dichiarate), il giudice di merito deve pronunciare espressamente sulla questione; la mancata decisione integra vizio ai sensi dell'art. 112 c.p.c. e può determinare cassazione con rinvio.
• L'eccezione di incertezza normativa a fini di esonero dalle sanzioni è valutata restrittivamente: serve una situazione di oggettiva e accertabile impossibilità di individuare la norma applicabile; mere divergenze interpretative consolidate non sono sufficienti.
• Il cumulo delle sanzioni (ad esempio omessa dichiarazione e omesso versamento) non è automaticamente vietato: occorre verificare se le violazioni sono della stessa indole e commesse in periodi diversi, applicando le regole sul cumulo previste dalla normativa vigente.
• In controversie su valori adottati dall'amministrazione, il giudice deve comparare i criteri legali di valutazione (art. 5, comma 5 d.lgs. 504/1992) con la prova documentale offerta dalle parti e motivare analiticamente le ragioni della scelta valutativa.