Cassazione Civile, Sentenza n. 28656/2023 del 16/10/2023

Esito

La controversia

L'Agenzia del Demanio ha impugnato la sentenza della Corte di Appello di Ancona che aveva dichiarato illegittimi tre provvedimenti del Comune di Fano (30/01/2009, 30/04/2009 e 07/10/2010) con cui era stato aumentato il canone demaniale per gli anni 2008-2010 relativi alla concessione rilasciata a Marina dei Cesari per la realizzazione e gestione del porto turistico. L'Agenzia sosteneva che il Comune avesse applicato i canoni tabellari (art.3, co.1 lett. b e co.3 del d.l. n.400/1993, aggiornati dall'art.1 co.252 l.296/2006) limitandoli alle sole aree e specchi acquei originariamente concessi, mentre la Corte d'appello aveva ritenuto che i provvedimenti comunali non avessero dimostrato tale limitazione e, per effetto delle interpretazioni della Corte Costituzionale, non potevano applicare i nuovi criteri commisurati al valore di mercato alle opere realizzate dal concessionario che non erano ancora demaniali.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell'Agenzia del Demanio. Ha confermato che, alla luce della giurisprudenza costituzionale e di legittimità, l'applicazione dei nuovi criteri a valore di mercato alle concessioni anteriori al 2007 che prevedono la realizzazione di opere da parte del concessionario è esclusa, salvo che l'amministrazione dimostri di avere parametrato l'aumento esclusivamente ai beni demaniali esistenti alla data di rilascio della concessione o alle opere realizzate a cura e spese dell'amministrazione concedente. La Corte ha ritenuto che la Corte d'appello avesse correttamente accertato che il Comune di Fano non aveva assolto l'onere probatorio in tal senso; ha inoltre dichiarato inammissibile, nella sostanza, il tentativo dell'Agenzia di riesaminare i fatti accertati in sede di merito. L'Agenzia è stata condannata a rifondere le spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 5.000,00 oltre euro 200,00 per esborsi.

Norme richiamate

• Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) - art. 1, comma 252

  art. 1, comma 252, legge n.296/2006 (disposizioni di modifica della determinazione dei canoni demaniali e aggiornamento dei parametri)

  La Corte Costituzionale e la giurisprudenza di legittimità hanno ritenuto che l'art.1 co.252 non possa essere applicato in modo generale e indifferenziato per imporre criteri a valore di mercato a tutte le concessioni anteriori al 2007 che prevedono la realizzazione di opere: occorre considerare i beni oggetto della concessione come erano all'avvio del rapporto e le modifiche effettuate a cura e spese dell'amministrazione concedente

• Decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, art. 3 (commi 1 e 3)

  art. 3, comma 1, lett. b) e comma 3 (misure dei canoni tabellari per aree, pertinenze e specchi acquei; applicazione delle misure anche alle concessioni per strutture dedicate alla nautica da diporto a decorrere dal 1º gennaio 2007)

  Prevede le tabelle e i criteri per la determinazione dei canoni (misure tabellari) e, come modificato, estende l'applicazione dei valori tabellari anche alle concessioni per la nautica da diporto; tuttavia l'applicazione dei nuovi criteri va valutata alla luce delle specifiche categorie di concessione (turistico-ricreative vs infrastrutturali) e delle caratteristiche dei beni all'avvio del rapporto

• Sentenza Corte Costituzionale n. 302 del 2010

  Decisione riferita alle concessioni per attività turistico-ricreative

  Ha ritenuto compatibile con gli artt. 3 e 97 Cost. l'adeguamento dei canoni tabellari per le concessioni turistico-ricreative, considerandolo non inaspettato e volto a equilibrare le entrate rispetto ai canoni di mercato

• Sentenza Corte Costituzionale n. 29 del 2017

  Decisione riferita alle concessioni per la realizzazione di opere e strutture per la nautica da diporto

  Ha fornito un'interpretazione costituzionalmente orientata secondo cui non è ammessa l'applicazione generale ed indifferenziata dei canoni a valore di mercato alle concessioni non scadute che prevedano la realizzazione di impianti ed infrastrutture da parte del concessionario; bisogna considerare la natura dei beni all'avvio del rapporto e le modifiche effettuate a cura e spese dell'amministrazione concedente

• Decreto-legge 14 agosto 2020, n.104, art.100, comma 3 (conv. L.126/2020) - norma interpretativa

  art. 100, co. 3 d.l. 104/20 conv. l.126/20 (norma di natura interpretativa sull'applicazione delle misure dei canoni alle concessioni per la nautica da diporto)

  Il legislatore ha recepito in chiave interpretativa i principi della giurisprudenza costituzionale: le misure dei canoni si applicano con riferimento alle caratteristiche dei beni come erano all'avvio della concessione e alle modifiche effettuate a cura e spese dell'amministrazione concedente

• D.P.R. 7 settembre 1997, n. 509

  Regolamento per il rilascio delle concessioni demaniali marittime (richiamato come atto di riferimento della concessione rilasciata il 25.2.2003)

  Rilevante per l'individuazione dell'oggetto della concessione e delle obbligazioni del concessionario; i criteri di determinazione del canone devono confrontarsi con il contenuto della concessione originaria

Massime di principio

• Distinguere sempre tra concessioni turistico-ricreative e concessioni infrastrutturali per la nautica da diporto: i criteri di adeguamento possono divergere
• Per le concessioni anteriori al 2007 che prevedono opere a cura del concessionario, l'applicazione dei criteri a valore di mercato è esclusa salvo prova che l'aumento si riferisca soltanto ai beni originariamente concessi
• L'amministrazione che ridetermina i canoni ha l'onere di dimostrare in modo specifico e documentato che la ricalcolazione è stata effettuata solo con riferimento ai beni demaniali esistenti al momento del rilascio della concessione (o alle opere realizzate a spese dell'amministrazione)
• Le questioni di fatto e l'interpretazione degli atti amministrativi sono di competenza del giudice di merito e sono sindacabili in Cassazione solo per vizi di diritto ben circostanziati (es. violazione di norme processuali o criteri di valutazione imposti dalla legge)
• Una norma interpretativa del legislatore (es. art.100 co.3 d.l.104/20 conv. l.126/20) può recepire la giurisprudenza costituzionale e chiarire il perimetro di applicazione delle modifiche tariffarie
• In contenziosi su canoni demaniali è utile documentare con precisione lo stato dei beni al momento del rilascio della concessione e gli eventuali interventi posti in essere da amministrazione o concessionario