Sentenza n. 1479/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La concessionaria aveva richiesto per il 2025 un adeguamento tariffario del 4,74% o, in subordine, del 3,08%. Il MIT ha fissato la variazione allo 0,00%, richiamando la nota dell'ART secondo cui, essendo scaduto il periodo regolatorio, non sarebbe stato possibile valutare l'adeguamento prima del perfezionamento dell'aggiornamento del PEF. La ricorrente ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 14 della legge n. 193/2024 e inapplicabilità dell'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019; violazione della disciplina legislativa e convenzionale sull'adeguamento annuale delle tariffe, nonché difetto di motivazione e carenza di istruttoria; incompetenza, per mancata adozione del decreto motivato del MIT di concerto con il MEF; in subordine, mancato riconoscimento dell'adeguamento minimo parametrato all'inflazione dell'1,8%; ulteriormente, incompatibilità europea e illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2, della legge n. 193/2024. Le amministrazioni hanno eccepito l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso, sostenendo che le note non fossero lesive e che il PEF aggiornato costituisse presupposto indispensabile per ogni adeguamento tariffario.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso ammissibile, qualificando la nota del MIT come atto di arresto procedimentale immediatamente lesivo: il rinvio del soddisfacimento dell'interesse a un evento futuro e incerto equivale sostanzialmente a un diniego impugnabile. Anche la nota dell'ART, pur endoprocedimentale, è stata ritenuta impugnabile congiuntamente perché presupposta e determinante per il contenuto dell'atto ministeriale. L'entrata in vigore della legge n. 193/2024 non ha eliminato l'interesse al ricorso, anche perché la disciplina prevedeva comunque un incremento parametrato all'inflazione, non riconosciuto nel caso concreto. Il motivo di incompetenza è stato respinto: il TAR ha qualificato l'atto ministeriale come atto soprassessorio e ricognitivo dell'impossibilità di procedere, non come decreto di accoglimento o rigetto della proposta tariffaria, per il quale sarebbe stato necessario il decreto interministeriale. Sono stati invece accolti i primi due motivi. Le amministrazioni hanno fondato l'arresto del procedimento sul presupposto che l'assenza di un PEF aggiornato impedisse giuridicamente qualsiasi adeguamento tariffario, richiamando l'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019. Il TAR ha ritenuto tale presupposto erroneo: l'art. 14 della legge n. 193/2024, entrato in vigore prima della conclusione del procedimento, distingue le concessioni il cui periodo regolatorio era già scaduto al 31 dicembre 2023 da quelle, come quella della ricorrente, il cui periodo è scaduto il 31 dicembre 2024. Inoltre, la Corte costituzionale, con sentenza n. 147/2025, ha dichiarato illegittimo l'art. 13, comma 3, del d.l. n. 162/2019. La mera pendenza dell'aggiornamento del PEF non costituisce quindi motivazione idonea per arrestare il procedimento tariffario, anche perché l'adeguamento annuale e l'aggiornamento del PEF perseguono finalità diverse e la legge e la convenzione individuano tassativamente i presupposti del diniego. La nota del MIT è stata annullata per erroneità del presupposto normativo, carenza di motivazione e mancata rispondenza ai presupposti legislativi e convenzionali dell'adeguamento tariffario; è stata annullata anche la nota presupposta dell'ART. Il Ministero dovrà riesaminare la proposta tariffaria secondo modalità e motivazioni conformi alla legge e alla convenzione. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il MIT e l'ART sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in 4.000 euro oltre oneri; le spese sono state compensate nei confronti del MEF.

Norme richiamate

• art. 21, comma 5, d.l. n. 355/2003

  Il termine per la presentazione delle proposte di variazione tariffaria è fissato al 15 ottobre di ogni anno; il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti si pronuncia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, entro il 15 dicembre.

  La disposizione disciplina annualmente il procedimento di adeguamento tariffario e individua in modo tassativo i presupposti che possono giustificare il diniego: verifica della correttezza dei valori e dei conteggi oppure gravi inadempienze convenzionali formalmente contestate entro il 30 giugno.

• art. 19 Convenzione Unica di Pedemontana

  Il concessionario ha diritto all'adeguamento annuale delle tariffe; i presupposti motivazionali del rigetto della variazione proposta sono tassativi.

  La convenzione recepisce la disciplina legislativa e non consente di sospendere o negare l'adeguamento per motivi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge e dalla stessa convenzione.

• art. 19.3 Convenzione Unica di Pedemontana

  Qualora sia contestata la correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale, il concessionario provvede ad applicare l'aggiornamento sulla base della variazione corretta.

  Anche in presenza di contestazioni sui valori della formula revisionale, la disciplina convenzionale contempla la correzione della variazione, non l'arresto generalizzato del procedimento.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative all'anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari.

  La disposizione era stata utilizzata dalle amministrazioni per subordinare l'adeguamento tariffario all'approvazione del PEF, ma non poteva costituire il fondamento dell'arresto procedimentale relativo alla concessione in esame; inoltre è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale.

• art. 14, comma 1, legge n. 193/2024

  Le disposizioni dell'articolo 13, comma 3, del d.l. 162/2019 si applicano alle procedure di aggiornamento dei PEF delle società concessionarie per le quali, alla data del 31 dicembre 2023, è intervenuta la scadenza del periodo regolatorio quinquennale.

  La disciplina transitoria riguarda soltanto le concessioni il cui periodo regolatorio era già scaduto al 31 dicembre 2023 e non si applica a una concessione il cui periodo è scaduto il 31 dicembre 2024.

• art. 14, comma 2, legge n. 193/2024

  Fino al completamento degli aggiornamenti dei PEF, le tariffe autostradali sono aumentate secondo l'inflazione prevista nei documenti di finanza pubblica.

  Per le concessioni non comprese nella previsione del comma 1, la norma prevede comunque un incremento tariffario parametrato all'inflazione nelle more dell'aggiornamento del PEF; essa non giustifica l'azzeramento dell'adeguamento.

• art. 37, comma 2, lettere b), c) e g), d.l. n. 201/2011

  Attribuisce all'ART competenze nella definizione dei criteri tariffari, nella verifica della loro corretta applicazione e nella determinazione dei sistemi tariffari autostradali secondo il metodo del price cap.

• art. 16, comma 1, d.l. n. 109/2018

  Ha esteso alle concessioni autostradali già in essere le competenze dell'ART in materia di sistemi tariffari.

• art. 43, commi 1 e 2-bis, d.l. n. 201/2011

  Disciplina il coinvolgimento dell'ART negli aggiornamenti delle convenzioni autostradali che incidono sul piano degli investimenti e la verifica del rispetto dei criteri tariffari.

• art. 14 legge n. 193/2024

  È applicabile al procedimento in base al principio tempus regit actum, essendo entrata in vigore prima della sua conclusione.

• artt. 3 e 97 Cost.

  Sono stati invocati dalla ricorrente a sostegno della censura di irragionevolezza e violazione del buon andamento, ma il TAR non li ha esaminati per assorbimento.

Massime di principio

• L'atto amministrativo che arresta un procedimento e rinvia il soddisfacimento dell'interesse pretensivo a un evento futuro e incerto è immediatamente lesivo e autonomamente impugnabile, anche se formalmente qualificato come atto soprassessorio o ricognitivo.
• La nota endoprocedimentale è impugnabile congiuntamente all'atto finale quando costituisce il presupposto necessario e determinante del contenuto lesivo di quest'ultimo.
• Nel procedimento annuale di adeguamento delle tariffe autostradali, i presupposti che consentono il diniego sono tassativamente individuati dalla legge e dalla convenzione; la mera pendenza dell'aggiornamento del PEF non legittima, di per sé, la sospensione o il diniego dell'adeguamento.
• L'aggiornamento annuale della tariffa e l'aggiornamento del PEF sono procedimenti funzionalmente distinti: il primo adegua il corrispettivo tariffario allo svolgimento concreto del rapporto concessorio, mentre il secondo verifica l'equilibrio economico-finanziario e l'eventuale necessità di riequilibrio al termine del periodo regolatorio.
• La disciplina sopravvenuta prima della conclusione del procedimento deve essere applicata in base al principio tempus regit actum; nel caso delle concessioni autostradali, la disciplina transitoria che subordina gli adeguamenti al PEF opera solo per le concessioni il cui periodo regolatorio era già scaduto alla data espressamente prevista dalla legge.
• L'annullamento dell'atto che ha illegittimamente arrestato il procedimento non comporta il riconoscimento giudiziale della misura tariffaria richiesta, ma impone all'amministrazione di riesaminare la proposta secondo i presupposti legislativi e convenzionali corretti.

Come è indicizzato