Tribunale, Sentenza T-458/17

Ricorso contro la decisione del Consiglio che autorizza i negoziati per il recesso del Regno Unito

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da cittadini del Regno Unito residenti in Italia e in altri Stati membri contro la decisione del Consiglio del 22 maggio 2017, adottata nel quadro dell'articolo 50 TUE, che autorizza l'avvio dei negoziati con il Regno Unito per un accordo di recesso e contiene le relative direttive negoziali. Il Tribunale è chiamato a verificare se tale decisione sia impugnabile da soggetti privi della qualità di destinatari e se produca effetti diretti sulla loro posizione giuridica.

Fatti e contesto del recesso

Il Tribunale ricostruisce il contesto istituzionale e politico del recesso del Regno Unito: referendum del 23 giugno 2016, legge britannica del 13 marzo 2017 che autorizza la notifica del recesso, notifica al Consiglio del 29 marzo 2017, orientamenti del Consiglio europeo del 29 aprile 2017 e, infine, decisione del Consiglio del 22 maggio 2017. La decisione impugnata designa la Commissione come negoziatore dell'Unione e allega direttive negoziali che riguardano, tra l'altro, i diritti dei cittadini, la liquidazione finanziaria, le merci immesse sul mercato, le procedure pendenti e la governance dell'accordo.

Le censure dei ricorrenti

I ricorrenti sostenevano che la decisione li riguardasse direttamente perché il recesso avrebbe inciso sulla loro cittadinanza dell'Unione e su diritti connessi, tra cui il voto alle elezioni europee e comunali, la libertà di circolazione e soggiorno, il diritto al rispetto della vita privata e familiare, il diritto di proprietà e le prestazioni sociali. Invocavano inoltre la pretesa illegittimità del processo di recesso, la mancanza di adeguata autorizzazione costituzionale, la privazione del diritto di voto dei cittadini britannici espatriati e l'esigenza di tutela giurisdizionale effettiva ex articolo 47 della Carta.

Normativa rilevante

Il Tribunale si fonda principalmente sull'articolo 50 TUE, che disciplina il recesso volontario e unilaterale di uno Stato membro, e sull'articolo 218, paragrafo 3, TFUE, che consente al Consiglio di autorizzare l'avvio dei negoziati e designare il negoziatore dell'Unione. Richiama inoltre l'articolo 263 TFUE, in particolare il quarto comma sulla legittimazione dei non destinatari, l'articolo 288 TFUE sulla vincolatività degli atti, l'articolo 4, paragrafo 3, TUE sulla leale cooperazione e l'articolo 47 della Carta. Sono menzionate anche la direttiva 2004/38/CE e il regolamento (CE) n. 883/2004 nel contesto delle direttive negoziali sui diritti dei cittadini.

Ragionamento del Tribunale sull'impugnabilità e sulla legittimazione

Il Tribunale ricorda che un ricorso di annullamento è ammissibile solo contro atti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi del ricorrente modificando in modo rilevante la sua situazione giuridica. Per i ricorrenti non destinatari, tale requisito coincide con quello dell'incidenza diretta ex articolo 263, quarto comma, TFUE. Nel caso di specie, la decisione impugnata produce effetti giuridici solo nei rapporti tra le istituzioni e gli Stati membri, e in particolare nei confronti della Commissione, che viene autorizzata a negoziare. Essa però non modifica la situazione giuridica dei ricorrenti.

Distinzione tra decisione impugnata, notifica di recesso e decisione di recesso

Un passaggio centrale della motivazione consiste nel distinguere la decisione del Consiglio dall'atto unilaterale del Regno Unito di recedere e dalla notifica del 29 marzo 2017. Il Tribunale afferma che è stata la notifica, e non la decisione del Consiglio, ad avviare la procedura dell'articolo 50 TUE e a far decorrere il termine biennale. La decisione impugnata non equivale neppure a un'ipotetica accettazione da parte del Consiglio della volontà di recesso, poiché l'articolo 50 TUE non prevede alcuna autorizzazione o validazione da parte delle istituzioni dell'Unione.

Effetti delle direttive negoziali sui diritti dei cittadini

Il Tribunale osserva che le direttive negoziali allegate alla decisione sono formulate come obiettivi dell'Unione da perseguire nel corso dei negoziati e sono modificabili durante il processo negoziale. Esse non fissano in modo definitivo i diritti dei cittadini britannici residenti nell'Unione a 27, né in caso di accordo né, a maggior ragione, in caso di mancato accordo. Qualsiasi disciplina futura dipenderà dalle posizioni di entrambe le parti e, in ogni caso, dalla successiva conclusione dell'accordo da parte del Consiglio con approvazione del Parlamento europeo. Perciò non può dirsi che la decisione impugnata definisca direttamente la posizione giuridica dei ricorrenti.

Inconferenza degli argomenti fondati su democrazia, cooperazione leale e tutela effettiva

Il Tribunale respinge anche le doglianze relative alla mancata sospensione dei negoziati, alla presunta invalidità democratica del processo di recesso e all'asserita necessità di un parere ex articolo 218, paragrafo 11, TFUE. Tali argomenti riguardano il merito della legittimità dell'atto, ma non incidono sulle condizioni di ricevibilità stabilite dall'articolo 263 TFUE. Analogamente, il richiamo all'articolo 47 della Carta non consente di disapplicare i requisiti di ammissibilità del ricorso: la tutela giurisdizionale effettiva è garantita anche dinanzi ai giudici nazionali, eventualmente tramite rinvio pregiudiziale ex articolo 267 TFUE.

Esito e conseguenze processuali

Il Tribunale conclude che la decisione impugnata non produce effetti giuridici vincolanti direttamente incidenti sulla situazione giuridica dei ricorrenti e che questi ultimi non sono quindi legittimati ad agire ai sensi dell'articolo 263, quarto comma, TFUE. Il ricorso è pertanto dichiarato irricevibile. Di conseguenza, non occorre statuire sull'istanza di intervento della Commissione; i ricorrenti sono condannati alle spese e la Commissione sopporta le proprie spese relative all'intervento.

Principio affermato

Una decisione del Consiglio adottata ai sensi dell'articolo 50 TUE e dell'articolo 218, paragrafo 3, TFUE, che autorizza l'apertura dei negoziati e fissa direttive negoziali per un accordo di recesso, costituisce un atto preparatorio interno all'ordinamento dell'Unione: essa è vincolante per le istituzioni e per il negoziatore dell'Unione, ma non è idonea, di per sé, a incidere direttamente sulla situazione giuridica dei cittadini dell'Unione che potrebbero essere colpiti dagli effetti futuri del recesso. Per questi ultimi manca quindi il requisito dell'incidenza diretta e il ricorso di annullamento è irricevibile.