Cassazione Civile, Ordinanza n. 24921/2021 del 15/09/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce da un'ordinanza-ingiunzione con cui una provincia aveva irrogato a un responsabile di un servizio interno una sanzione pecuniaria e una sanzione accessoria per la mancata tenuta del registro di carico e scarico dei rifiuti pericolosi prodotti dall'ente, in relazione a residui di vernici usate per la segnaletica stradale e stoccati in un centro zonale. In primo grado l'opposizione era stata rigettata e la sentenza era stata confermata in appello. In cassazione il destinatario della sanzione ha proposto tre motivi: con il primo ha denunciato violazione delle norme sulla nullità dell'atto per carenza assoluta di potere, sostenendo che il potere sanzionatorio spettasse alla Regione e non alla Provincia; con il secondo ha censurato la decisione per violazione dei criteri sulla responsabilità personale e del riparto dell'onere probatorio, lamentando che gli fosse stata attribuita la tenuta del registro senza adeguato esame delle prove; con il terzo ha denunciato ancora violazione dell'art. 2697 c.c. e degli artt. 115 e 116 c.p.c., contestando l'affermazione secondo cui il centro di Carcare rientrasse nell'area di competenza affidatagli, sul rilievo che la prova di tale circostanza gravava sull'amministrazione.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ritenendo che l'eventuale vizio relativo all'individuazione dell'ente competente integrasse incompetenza relativa e non assoluta, sicché doveva essere dedotto nel ricorso introduttivo dell'opposizione e non poteva essere rilevato d'ufficio. Ha invece accolto il secondo e il terzo motivo, reputando apodittica l'affermazione della Corte d'appello circa la riconducibilità della responsabilità del registro al ruolo rivestito dal ricorrente e rilevando che l'amministrazione aveva l'onere di provare i fatti costitutivi dell'illecito e della riferibilità soggettiva della violazione, compresa la circostanza che il centro interessato rientrasse tra gli uffici affidati al ricorrente. La sentenza impugnata è stata quindi cassata in relazione ai motivi accolti e la causa è stata rinviata alla Corte d'appello di Genova in diversa composizione, anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 1418 c.c.

  richiamato dal ricorrente come parametro della nullità per carenza di potere, ma la Corte esclude che nel caso si versi in incompetenza assoluta rilevabile d'ufficio

• art. 21-septies L. 241/1990

  invocato per sostenere la nullità del provvedimento amministrativo; la Corte ne limita l'applicazione alle ipotesi di difetto assoluto di attribuzione

• art. 18 L.R. Liguria n. 45/1982

  "Qualora un'azione od un'omissione punibile con sanzione amministrativa pecuniaria sia contestabile ad un ente locale delegato... il Presidente della Giunta regionale sostituisce a tutti gli effetti per il prosieguo del procedimento, l'organo individuato ai sensi dello stesso art. 7, 2° comma, lett. b) dell'ente locale contestato"

  la disposizione è letta come deroga al sistema ordinario di delega, applicabile quando l'illecito è contestato a una persona fisica inserita nell'apparato dell'ente delegato; in tal caso il vizio del provvedimento riguarda l'esercizio concreto del potere e integra incompetenza relativa

• art. 190 d.lgs. n. 152/2006

  individua l'obbligo di tenuta del registro di carico e scarico dei rifiuti pericolosi, la cui violazione è posta a base della sanzione

• art. 27 Cost.

  richiamato per il principio di personalità della responsabilità sanzionatoria

• art. 2697 c.c.

  la Corte ribadisce che nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa l'amministrazione, quale attore sostanziale, deve provare i fatti costitutivi dell'illecito e la sua riferibilità all'incolpato

• artt. 115 e 116 c.p.c.

  invocati per censurare la valutazione del materiale probatorio e l'uso di presunzioni o affermazioni apodittiche da parte del giudice di merito

• l. n. 689/1981

  è richiamata quale disciplina dell'opposizione a sanzioni amministrative, configurata come giudizio di tipo impugnatorio nel quale i motivi di nullità o annullamento devono essere dedotti nel ricorso introduttivo

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, tutte le ragioni di nullità o annullamento dell'atto devono essere dedotte nel ricorso introduttivo; il giudice non può rilevarle d'ufficio, salvo il caso di inesistenza del provvedimento per difetto assoluto di attribuzione.
• L'incompetenza dell'autorità che emette l'ordinanza sanzionatoria è rilevabile d'ufficio solo quando sia assoluta, cioè quando l'atto provenga da un'amministrazione priva in radice di potere nella materia; se invece il vizio riguarda il corretto esercizio del potere entro una materia devoluta all'ente, si tratta di incompetenza relativa da dedurre tempestivamente dalla parte.
• Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa l'onere di allegazione grava sull'opponente, ma l'onere della prova dei fatti costitutivi dell'illecito e della riferibilità soggettiva della violazione resta a carico dell'amministrazione, quale attore sostanziale.
• La responsabilità per illecito amministrativo non può essere affermata in modo apodittico sulla sola base della qualifica rivestita dal destinatario della sanzione, occorrendo la prova concreta del collegamento tra mansioni/ufficio affidato e obbligo violato.
• Se il destinatario contesta specificamente fatti costitutivi dell'illecito o la riconducibilità della violazione alla propria sfera di responsabilità, l'amministrazione non può limitarsi a negazioni generiche, ma deve dimostrare le circostanze positive poste a fondamento della pretesa sanzionatoria.

Come è indicizzato