Sentenza n. 715/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata istituzione di forme pensionistiche complementari previste dalla normativa per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia. Hanno dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 97 Cost., 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, 3 del d.lgs. 124/1993, 7 del d.lgs. 195/1995, 26, comma 20, della l. 448/1998, 67 del d.P.R. 254/1999, 3, comma 2, del d.lgs. 252/2005 e 2 della l. 241/1990, sostenendo che le amministrazioni avrebbero avuto l'obbligo di avviare e concludere le procedure di negoziazione e concertazione finalizzate all'istituzione dei fondi pensione. Hanno prospettato sia una responsabilità contrattuale per inadempimento di un'obbligazione legale, sia una responsabilità extracontrattuale da ritardo e da inerzia amministrativa. In subordine, hanno lamentato la violazione dell'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU, dell'art. 14 CEDU e degli artt. 12 ed E della Carta sociale europea, assumendo di essere stati discriminati rispetto agli altri dipendenti pubblici destinatari di forme di previdenza complementare. Il danno è stato individuato nella mancata contribuzione datoriale, nella perdita dei benefici fiscali e nella mancata destinazione del trattamento di fine servizio o di fine rapporto, oltre ai rendimenti conseguibili. I ricorrenti hanno prospettato anche una quantificazione parametrata al fondo pensione ESPERO e, nel corso del giudizio, hanno richiamato una decisione del Comitato europeo dei diritti sociali del 4 marzo 2026.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dalla dubbia ammissibilità del ricorso collettivo, poiché le posizioni dei ricorrenti differivano per età, anzianità, carriera previdenziale e trattamento fiscale. Ha distinto due possibili titoli di responsabilità. Quanto alla responsabilità extracontrattuale da ritardo, ha escluso la configurabilità di un obbligo di provvedere nei confronti dei singoli dipendenti e, comunque, della colpa inescusabile dell'amministrazione, rilevando che in passato si era svolta, senza esito, una tornata di concertazione e contrattazione con le rappresentanze del comparto. Non sussiste, quindi, un autonomo obbligo delle sole amministrazioni di attivare la previdenza complementare senza la preventiva concertazione o contrattazione con i rappresentanti dei lavoratori. Quanto alla responsabilità contrattuale, il TAR ha qualificato l'obbligazione prospettata come obbligazione di mezzi e non di risultato, nonché come obbligazione plurisoggettiva o collettiva. L'art. 7 del d.lgs. 195/1995 disciplina l'avvio delle procedure e prevede, in caso di mancato accordo, un rimedio politico consistente nella relazione del Governo al Parlamento, senza rendere obbligatorio il conseguimento del risultato dell'istituzione dei fondi. I ricorrenti non hanno individuato specifici canoni di condotta violati né dimostrato una colpa grave, limitandosi ad allegare il mancato avvio della previdenza complementare come se il procedimento fosse unilaterale e attivabile d'ufficio. Inoltre, alla procedura dovevano partecipare una pluralità di amministrazioni, le rappresentanze sindacali e militari e il Ministero dell'Economia e delle Finanze; non era quindi possibile imputare l'eventuale mancato risultato soltanto alle amministrazioni convenute. Il giudice ha poi escluso la prova di un danno effettivo, attuale e concreto: le forme pensionistiche complementari non erano state ancora definite, l'adesione dei ricorrenti sarebbe stata volontaria, i costi e i rendimenti dei fondi erano incerti e non erano stati prodotti dati retributivi e contabili idonei a quantificare il pregiudizio. La possibilità di aderire volontariamente ad altre forme di previdenza complementare è stata considerata rilevante anche ai fini del contenimento del danno futuro. La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali non ha modificato l'esito: riguardava un reclamo collettivo proposto da un'associazione e non attribuiva ai singoli ricorrenti una legittimazione risarcitoria; inoltre, le decisioni del Comitato, pur autorevoli, non vincolano i giudici nazionali nell'interpretazione della Carta sociale europea. È stata esclusa anche la necessità di sollevare una questione di legittimità costituzionale. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 3 d.lgs. 124/1993

  Richiamato quale base normativa delle forme di previdenza complementare per lavoratori pubblici e privati.

• art. 7 d.lgs. 195/1995

  Le procedure per l'emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica di cui all'articolo 2 sono avviate dal Ministro per la pubblica amministrazione almeno quattro mesi prima dei termini di scadenza previsti dai precedenti decreti (…)

  La disposizione impone l'avvio delle procedure, ma non rende obbligatorio il conseguimento del risultato dell'istituzione della previdenza complementare; in caso di mancato accordo prevede un rimedio politico, consistente nella relazione del Governo al Parlamento.

• art. 26, comma 20, l. 448/1998

  le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire [...] l'istituzione di forme pensionistiche complementari

  Il verbo 'potranno' è stato interpretato nel senso che la disposizione non impone il risultato dell'istituzione dei fondi, inserito in una procedura plurilaterale di negoziazione e concertazione.

• art. 67 d.P.R. 254/1999

  a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare [...]

  Richiamato quale disposizione attuativa delle procedure di negoziazione e concertazione relative alla costituzione dei fondi, alla contribuzione e alla trasformazione della buonuscita.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 252/2005

  Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni

  La disposizione conferma il ruolo dei dipendenti e delle loro associazioni nella possibile istituzione delle forme complementari e esclude che essi siano meramente soggetti a una potestà pubblica.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Richiamato quale fondamento della prospettata responsabilità extracontrattuale da ritardo, ritenuta non configurabile per l'assenza di un obbligo di provvedere verso i singoli dipendenti e di colpa inescusabile.

• art. 2236 c.c.

  Se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d'opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave.

  Utilizzato per ritenere rilevante, in relazione alla complessità della procedura, la dimostrazione di una colpa grave, non fornita dai ricorrenti.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato in relazione all'onere dei ricorrenti di provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità e del danno.

• art. 1 Protocollo addizionale n. 1 CEDU

  Invocato dai ricorrenti a tutela dei diritti patrimoniali, ma non ritenuto idoneo a fondare la domanda risarcitoria accolta.

• art. 12 Carta sociale europea

  Per garantire l'effettivo esercizio del diritto alla sicurezza sociale, le Parti s’impegnano: 1. a stabilire o a mantenere un regime di sicurezza sociale; 2. a mantenere il regime di sicurezza sociale ad un livello soddisfacente almeno uguale a quello richiesto per la ratifica del Codice europeo di sicurezza sociale; 3. ad adoperarsi per elevare progressivamente il livello del regime di sicurezza sociale.

  Invocato quale parametro del diritto alla sicurezza sociale; il TAR ha ritenuto che la decisione del Comitato europeo dei diritti sociali non vincoli il giudice nazionale nell'interpretazione della Carta.

• art. E Carta sociale europea

  Il godimento dei diritti riconosciuti nella presente Carta deve essere garantito senza qualsiasi distinzione basata in particolare sulla razza, il colore della pelle, il sesso, la lingua, la religione, le opinioni politiche o ogni altra opinione, l’ascendenza nazionale o l’origine sociale, la salute, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, la nascita o ogni altra situazione.

  Invocato in connessione con l'art. 12 per sostenere la discriminazione del personale del Comparto Sicurezza e Difesa; la violazione accertata dal Comitato non è stata ritenuta direttamente decisiva per la domanda risarcitoria individuale.

• art. 117, comma 1, Cost.

  Richiamato in relazione alla natura della Carta sociale europea quale fonte internazionale e parametro interposto; il TAR ha escluso la necessità di sollevare questione di legittimità costituzionale.

Massime di principio

• La mancata istituzione di forme di previdenza complementare per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia non fonda, nei confronti dei singoli dipendenti, un autonomo obbligo di provvedere risarcibile se l'attivazione è subordinata a procedure di negoziazione o concertazione con rappresentanze sindacali e militari e al concorso di più amministrazioni.
• Quando la legge configura una procedura complessa finalizzata all'istituzione di un fondo pensionistico mediante negoziazione o concertazione, l'obbligazione dell'amministrazione è, al più, un'obbligazione di mezzi e non di risultato: il mancato conseguimento del risultato non dimostra di per sé l'inadempimento né la colpa grave.
• In una procedura plurilaterale, l'eventuale responsabilità per il mancato perfezionamento del risultato non può essere imputata soltanto ad alcuni dei soggetti coinvolti quando la soddisfazione dell'interesse dipende dal concorso congiunto di amministrazioni, rappresentanze dei lavoratori e altri organi pubblici.
• Il danno derivante dalla mancata istituzione di un fondo pensione complementare deve essere provato come effettivo, attuale, concreto e quantificabile; non è sufficiente prospettare in via ipotetica contributi datoriali, benefici fiscali e rendimenti futuri riferiti a un fondo non ancora istituito, senza dati retributivi e contabili individuali.
• Le decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali, pur autorevoli, non hanno efficacia vincolante analoga alle sentenze della Corte EDU e non impongono al giudice nazionale di accogliere la domanda risarcitoria individuale fondata sulla mancata attuazione della previdenza complementare.

Come è indicizzato