Sentenza n. 5527/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio riguarda la legittimità della Relazione Clinica del 9 gennaio 2023 con cui la ASL Roma 5 aveva individuato il trattamento riabilitativo per un minore affetto da disturbo dello spettro autistico. I genitori avevano chiesto l’annullamento della relazione e l’accertamento del diritto del minore a ricevere una terapia comportamentale con metodo E.S.D.M./ABA, con un’intensità non inferiore a quella indicata nel ricorso, oppure il rimborso delle spese sostenute. Il TAR, dopo avere accolto la domanda cautelare e disposto una CTU, aveva accolto il ricorso nei limiti della motivazione, condannando la ASL ad attuare il progetto articolato dal consulente tecnico e a rimborsare le spese documentate sostenute dai genitori. La ASL ha appellato la sentenza deducendo: error in iudicando, eccesso di potere giurisdizionale, motivazione assertiva, apparente e contraddittoria, travisamento dei fatti e violazione della normativa e dei principi di buona amministrazione, sostenendo che il TAR avrebbe attribuito rilievo preponderante all’evidenza scientifica del metodo ABA, nonostante l’assenza di unanimità scientifica e l’esistenza di approcci alternativi; inammissibilità della CTU, erronea formulazione del quesito e violazione degli artt. 19 e 34, comma 2, c.p.a., assumendo che il consulente e il TAR si fossero sostituiti all’amministrazione; violazione di legge, omessa pronuncia, motivazione apparente, irrazionalità e contraddittorietà, anche per il carattere individuale della terapia e per l’asserito impiego di formule stereotipate in altre sentenze. L’ASL ha inoltre sostenuto la necessità del coinvolgimento del Comune di Tivoli, presso cui il minore risiede.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando sostanzialmente la decisione del TAR, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti conseguenti al riesercizio del potere. I tre motivi sono stati esaminati congiuntamente e ritenuti infondati. Il Collegio ha rilevato che il TAR aveva correttamente valorizzato la CTU, alla quale la ASL aveva partecipato senza formulare significative riserve o critiche nel primo grado, pur essendo stata autorizzata a farlo. Ha chiarito che il metodo ABA non costituisce una terapia unica e obbligatoria, ma uno dei possibili approcci specialistici, da inserire in un trattamento personalizzato. Le Linee guida del 2021 ricomprendono il metodo ABA nell’ambito dei LEA, ma richiedono un trattamento individualizzato e non fissano un numero standard di ore, dovendo l’intensità essere calibrata sulle esigenze del singolo paziente. La CTU, fondata anche sull’osservazione diretta del minore, aveva ritenuto non congruo il progetto della ASL rispetto ai bisogni assistenziali e alla fase evolutiva del bambino, soprattutto quanto all’intensità, proponendo un piano integrato comprendente interventi logopedici e neuropsicomotori, terapia cognitivo-comportamentale domiciliare, formazione e supervisione del personale scolastico, parent training e supervisione d’équipe. Il TAR non si è sostituito all’amministrazione: ha utilizzato la CTU quale supporto tecnico nel sindacato su un’attività amministrativa ad alto tasso di discrezionalità tecnica e ha autonomamente valutato le conclusioni del consulente, che non sono vincolanti per il giudice. È stata ritenuta legittima anche la statuizione relativa al rimborso delle spese anticipate dai genitori e agli oneri della CTU. Il Consiglio di Stato ha precisato che il piano terapeutico può avere durata superiore a quella inizialmente prevista, ma deve restare possibile la verifica periodica da parte degli enti regionali secondo gli indirizzi applicabili. Le spese del grado, pari a 2.500 euro oltre oneri, sono state poste a carico dell’ASL appellante.

Norme richiamate

• art. 19 c.p.a.

  La disposizione è richiamata con riferimento alla censura relativa ai limiti della consulenza tecnica e al divieto di sostituzione del giudice all’amministrazione; la censura è stata respinta.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  È richiamato in relazione ai limiti del potere conformativo e decisorio del giudice amministrativo; il giudice può imporre l’attuazione delle misure necessarie a tutela della posizione azionata senza esercitare direttamente il potere amministrativo.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato quanto al deposito delle memorie e delle repliche nel giudizio d’appello.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dall’appellante quale parametro dei principi di buona amministrazione; la relativa censura non è stata accolta.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Richiamato dall’appellante in relazione al diritto a una buona amministrazione; la censura fondata su tale parametro è stata respinta.

• Linee Guida 2021 sui disturbi dello spettro autistico

  Le Linee guida ricomprendono il metodo ABA tra gli interventi riconducibili ai LEA e impongono un trattamento individualizzato, senza predeterminare un numero uniforme di ore, che deve essere calibrato sulle specifiche esigenze del paziente.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi del minore e dei soggetti interessati.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato per la tutela dei dati relativi alla salute mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Nell’ambito dei trattamenti riabilitativi per minori affetti da disturbo dello spettro autistico, il metodo ABA costituisce uno dei possibili approcci specialistici e non una terapia obbligatoria o esclusiva; la scelta amministrativa deve essere fondata su un progetto individualizzato, calibrato sulle esigenze cliniche, evolutive e assistenziali del singolo paziente.
• Quando la decisione amministrativa sulla terapia riabilitativa presenta un elevato contenuto di discrezionalità tecnica, il giudice amministrativo può disporre una consulenza tecnica d’ufficio per acquisire le competenze specialistiche necessarie al sindacato di legittimità.
• La consulenza tecnica d’ufficio non vincola il giudice: quest’ultimo, quale peritus peritorum, deve valutare autonomamente gli accertamenti, le argomentazioni e le conclusioni del consulente, potendo recepirli con motivazione adeguata.
• L’individuazione del trattamento riabilitativo deve considerare non soltanto la tipologia delle prestazioni, ma anche la loro intensità e il coordinamento tra le diverse figure professionali coinvolte, comprese quelle scolastiche e familiari, quando ciò sia necessario alla personalizzazione del progetto.
• Il giudice amministrativo può imporre all’amministrazione l’attuazione di un progetto terapeutico risultante dall’accertamento tecnico, senza per ciò solo sostituirsi all’amministrazione, purché lasci a quest’ultima gli ulteriori margini di valutazione e l’esercizio del potere conformato dalla decisione.
• Anche quando sia imposto un piano terapeutico di durata non breve, gli enti competenti devono poter verificare periodicamente l’adeguatezza del trattamento e aggiornarlo in relazione all’evoluzione clinica e alle evidenze disponibili.

Come è indicizzato