Tribunale, Sentenza T-311/23

Accesso ai documenti relativi alla preparazione della delegata sui prodotti del tabacco riscaldato

Il Tribunale dell’Unione europea, Seconda Sezione, decide su un ricorso di annullamento proposto da British American Tobacco Polska Trading sp. z o.o. contro la decisione della Commissione che aveva parzialmente negato l’accesso a documenti richiesti ai sensi del regolamento n. 1049/2001. La controversia riguarda i documenti e i dati utilizzati dalla Commissione per preparare il rapporto sulla sostanziale modifica delle circostanze ai fini dell’adozione del regolamento delegato (UE) 2022/2100, in materia di prodotti del tabacco riscaldato.

Fatti e contesto normativo

La decisione si inserisce nel quadro della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di fabbricazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco. In particolare, la Commissione aveva pubblicato un rapporto il 15 giugno 2022 che accertava una sostanziale modifica delle circostanze per i prodotti del tabacco riscaldato e, sulla base di tale rapporto, aveva adottato la delegata 2022/2100, che ha modificato gli articoli 7 e 11 della direttiva 2014/40/UE, eliminando talune esenzioni per tali prodotti.

La società ricorrente aveva chiesto l’accesso a:

• tutti i documenti relativi alla preparazione del rapporto, inclusi dati di supporto, tabelle di verifica, bozze e documenti preparatori;
• tutti i documenti contenenti dati EU Common Entry Gate (EU-CEG) sulle vendite di prodotti del tabacco per Stato membro;
• tutti i documenti contenenti dati provenienti dal sistema di tracciabilità istituito dall’articolo 15 della direttiva 2014/40/UE.

La Commissione aveva individuato alcuni documenti e li aveva in parte divulgati, ma aveva negato l’accesso ai dati estratti da Euromonitor, EU-CEG e dal sistema di tracciabilità, sostenendo di non detenere altri documenti oltre a quelli già comunicati.

Questioni giuridiche esaminate

Il ricorrente contestava, in sostanza, due profili:

• l’erronea applicazione dell’articolo 2, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1049/2001, sostenendo che i dati estratti dalle banche dati dovevano essere considerati documenti esistenti e detenuti dalla Commissione;
• il difetto di motivazione della decisione impugnata, asseritamente contraddittoria e insufficiente.

Il ricorrente insisteva anche sull’esistenza di documenti intermedi e di versioni preparatorie del rapporto, ritenendo implausibile che la Commissione avesse potuto svolgere analisi complesse senza generare documentazione accessibile.

Regole applicabili in materia di accesso ai documenti

Il Tribunale ricorda che il regolamento n. 1049/2001 garantisce l’accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni, cioè ai documenti da esse redatti o ricevuti e in loro possesso. Il regolamento non impone di creare un documento nuovo che non esiste.

Richiamando la giurisprudenza Typke, il Tribunale ribadisce che:

• le informazioni estraibili da una banca dati elettronica mediante strumenti di ricerca preprogrammati, senza investimento sostanziale, devono essere considerate documenti esistenti;
• al contrario, le informazioni che richiedono un investimento sostanziale o una modifica dell’organizzazione della banca dati o degli strumenti di ricerca costituiscono un nuovo documento e non rientrano nell’obbligo di accesso.

Valutazione della Corte sui dati Euromonitor

Per i dati tratti da Euromonitor, il Tribunale accoglie la tesi del ricorrente. La Commissione aveva ammesso di avere accesso a tale banca dati tramite una sottoscrizione in vigore al momento della decisione impugnata. Ne consegue che non poteva negare l’accesso sostenendo di non detenere quei dati.

Il Tribunale precisa che eventuali limiti contrattuali o di proprietà intellettuale del gestore della banca dati non incidono sulla nozione di detenzione ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. Tali profili potrebbero, semmai, rilevare nell’ambito di un’eccezione ex articolo 4 del medesimo regolamento, ma la Commissione non aveva fondato il diniego su tale base.

Valutazione della Corte sui dati EU-CEG e traceability system

Quanto ai dati contenuti in EU-CEG e nel sistema di tracciabilità, il Tribunale respinge il ricorso. Pur riconoscendo che la Commissione poteva accedere a tali banche dati per l’applicazione della direttiva 2014/40/UE e per l’adozione dell’atto delegato, il Tribunale ritiene che l’estrazione dei dati richiesti avrebbe richiesto ricerche complesse e iterative, con programmazioni specificamente sviluppate per individuare i dati pertinenti.

Secondo il Tribunale, tale operazione comportava un investimento sostanziale e dunque la creazione di un nuovo documento, con conseguente insussistenza dell’obbligo di comunicazione ai sensi del regolamento n. 1049/2001.

Il Tribunale respinge anche l’argomento secondo cui l’articolo 15, paragrafo 8, della direttiva 2014/40/UE opererebbe come lex specialis escludendo il regolamento n. 1049/2001: una simile disposizione può, al più, giustificare un’eccezione al rilascio, ma non modifica la nozione di documento detenuto.

Documenti intermedi e presunzione di esistenza

Sulla presunta esistenza di documenti intermedi, il Tribunale applica la presunzione di veridicità che si accompagna alla dichiarazione dell’istituzione secondo cui tali documenti non esistono o non sono detenuti. Tale presunzione può essere vinta solo mediante elementi pertinenti e concordanti prodotti dal richiedente.

Nel caso concreto, il ricorrente non è riuscito a fornire indizi sufficienti. La mera complessità delle operazioni di ricerca o la circostanza che il rapporto sia stato elaborato a partire da dati grezzi non dimostrano, di per sé, l’esistenza di documenti intermedi separati. Il Tribunale osserva inoltre che i dati estratti sono confluiti nei documenti già divulgati, in particolare nelle presentazioni al gruppo di esperti e nelle diverse versioni del rapporto.

Motivazione della decisione impugnata

Il Tribunale respinge anche il secondo motivo relativo al difetto di motivazione. La Commissione aveva indicato in modo sufficientemente chiaro che non deteneva altri documenti oltre a quelli divulgati, e le sue spiegazioni ipotetiche sulla possibile mancata conservazione di documenti intermedi non erano contraddittorie. Non vi era, inoltre, alcuna ambiguità tale da impedire al ricorrente di comprendere le ragioni del diniego o al giudice di esercitare il controllo di legittimità.

Dispositivo e conseguenze

Il Tribunale:

• annulla la decisione della Commissione nella parte in cui nega l’accesso ai dati estratti dalla banca dati Euromonitor;
• respinge il ricorso per il resto;
• dispone che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

Principio desumibile dalla pronuncia

La pronuncia chiarisce che, nell’ambito del regolamento n. 1049/2001, la nozione di documento detenuto comprende anche i dati recuperabili da una banca dati mediante strumenti di ricerca ordinari e senza investimento sostanziale; questi dati non possono essere sottratti all’accesso solo perché incorporati in un processo di elaborazione amministrativa. Al contrario, quando l’estrazione richiede operazioni complesse tali da equivalere alla creazione di un nuovo documento, l’istituzione può legittimamente negare l’accesso. Il semplice richiamo all’inesistenza di documenti intermedi beneficia inoltre di una presunzione di veridicità, superabile solo con prove concrete e coerenti.