Tribunale, Sentenza T-482/21

Annullamento della decisione ACER sulla metodologia CORE di ripartizione dei costi di ridispacciamento e scambi in controflusso

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da due TSO contro la decisione della commissione dei ricorsi dell’ACER che aveva confermato la decisione n. 30/2020 sulla metodologia CORE per la ripartizione dei costi di ridispacciamento e scambi in controflusso. La controversia si colloca nel settore del mercato interno dell’energia elettrica e riguarda, in particolare, la corretta applicazione dell’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento (UE) 2019/943.

Fatti e procedimento

Le ricorrenti sono TenneT TSO GmbH e TenneT TSO BV, gestori di sistemi di trasmissione rispettivamente in Germania e nei Paesi Bassi. La metodologia impugnata è stata adottata dall’ACER per la regione CORE e poi confermata dalla commissione dei ricorsi il 28 maggio 2021.

La sequenza procedurale è significativa:

• i TSO della regione CORE avrebbero dovuto presentare una proposta di metodologia comune entro il 17 maggio 2018;
• la proposta è stata effettivamente presentata il 27 marzo 2019;
• dopo il mancato accordo tra le autorità nazionali di regolazione, l’ACER è intervenuta e ha adottato la decisione n. 30/2020 il 30 novembre 2020;
• il ricorso amministrativo dinanzi alla commissione dei ricorsi è stato respinto con la decisione impugnata del 28 maggio 2021.

Normativa rilevante

La Corte richiama principalmente:

• il regolamento (UE) 2019/943, in particolare l’articolo 16, paragrafo 13, nonché le definizioni di congestione, ridispacciamento, scambio compensativo, zona di offerta e congestione strutturale;
• il regolamento (UE) 2015/1222, in particolare l’articolo 74, relativo alla metodologia per la ripartizione dei costi di ridispacciamento e scambi in controflusso;
• il regolamento (UE) 2019/942, che disciplina le competenze dell’ACER;
• il regolamento (UE) 2017/1485, per il coordinamento regionale della sicurezza operativa;
• l’articolo 263 TFUE e l’articolo 264 TFUE.

Ricevibilità della memoria di intervento della Germania

Prima di esaminare il merito, il Tribunale affronta la ricevibilità della memoria di intervento della Repubblica federale di Germania. La memoria è ritenuta solo parzialmente ricevibile: il Tribunale esclude le censure formulate in modo troppo generico o tramite rinvio globale ad altra causa, perché non consentivano né alla convenuta né al giudice di comprendere e valutare compiutamente gli argomenti. Restano invece ricevibili le osservazioni che, seppur sintetiche, si collegano ai motivi principali delle ricorrenti.

Primo motivo: ambito di applicazione della metodologia

Le ricorrenti sostenevano che la metodologia non potesse coprire tutti gli elementi di rete con tensione pari o superiore a 220 kV, ma solo gli elementi critici di rete. Secondo la loro tesi, l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 riguarderebbe soltanto la ripartizione dei costi delle contromisure relative a congestioni tra zone di offerta e non autorizzerebbe l’estensione a elementi di rete non critici.

Il Tribunale respinge questa ricostruzione. La sua analisi si fonda su tre passaggi:

• l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 non definisce quali elementi di rete debbano essere inclusi nella ripartizione dei costi;
• l’articolo 74 del regolamento 2015/1222 deve essere interpretato conformemente alla norma di base, cioè all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943;
• il processo CROSA e la metodologia ROSC mostrano che le contromisure attivate per garantire gli scambi interzonali possono coinvolgere anche elementi di rete interni con tensione pari o superiore a 220 kV, quando tali interventi contribuiscono in concreto alla risoluzione delle congestioni interzonali.

Il Tribunale osserva inoltre che limitare la ripartizione dei costi ai soli elementi critici di rete introdurrebbe una distinzione artificiale e potenzialmente discriminatoria tra elementi e TSO, non prevista dal quadro normativo. Ne deriva che l’inclusione degli elementi interni non critici con tensione almeno pari a 220 kV è compatibile con la disciplina applicabile, purché le contromisure siano effettivamente pertinenti per gli scambi interzonali.

Flussi di ricircolo, principio "chi inquina paga" e solidarietà energetica

Nel respingere il primo motivo, il Tribunale chiarisce anche il ruolo dei flussi di ricircolo. Se tali flussi superano il livello di tolleranza, i costi delle contromisure possono essere ripartiti tra i TSO perché quei flussi, pur transitando su elementi interni, hanno natura transfrontaliera e incidono sulle congestioni tra zone di offerta.

Il Tribunale richiama inoltre il principio di solidarietà energetica, ritenendo contrario a tale principio consentire ai TSO che generano flussi di ricircolo di sottrarsi ai costi delle contromisure necessarie per ottimizzare la capacità interzonale e garantire la sicurezza di rete.

Secondo motivo: metodo di scomposizione dei flussi e difetto di motivazione

Il secondo motivo è accolto, almeno nella sua prima parte, per difetto di motivazione. Le ricorrenti contestavano il metodo PFC utilizzato per scomporre i flussi, sostenendo che esso ignorasse le condizioni fisiche reali e producesse risultati fittizi, in particolare individuando flussi di ricircolo inesistenti.

Il Tribunale ricorda che la commissione dei ricorsi, quando esamina valutazioni tecnico-economiche complesse dell’ACER, non può limitarsi a un controllo dell’errore manifesto: deve verificare in modo pieno se gli argomenti presentati dimostrino vizi nella decisione. Proprio per questo, la motivazione deve essere tale da consentire alle parti e al giudice di comprendere il ragionamento seguito.

Nel caso di specie, il Tribunale rileva che la motivazione della commissione dei ricorsi è insufficiente perché:

• si limita spesso ad affermazioni generiche e astratte;
• non risponde realmente alla critica centrale sul fatto che il metodo PFC produrrebbe flussi di ricircolo fittizi;
• non chiarisce perché il metodo sarebbe compatibile con la necessità di tener conto della distanza elettrica e delle condizioni fisiche;
• non colma le lacune con i richiami ad altre parti della decisione.

Poiché la scomposizione dei flussi costituisce una fase essenziale della successiva ripartizione dei costi, l’insufficienza motivazionale incide su un elemento centrale della decisione. Il Tribunale conclude quindi che la decisione impugnata viola le forme sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE e deve essere annullata.

La seconda parte del secondo motivo, relativa al trattamento degli elementi della rete in corrente continua, non viene esaminata, perché l’annullamento è già giustificato dalla prima parte del motivo.

Terzo motivo: livello di tolleranza dei flussi di ricircolo

Il terzo motivo, accolto dal Tribunale, riguarda il livello di tolleranza fissato al 10% per i flussi di ricircolo. L’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 prevede che:

• i costi siano ripartiti tra i TSO in funzione del contributo dei flussi interni alle congestioni tra zone di offerta;
• i flussi inferiori al livello atteso senza congestioni strutturali siano esclusi dalla ripartizione;
• tale livello sia analizzato e definito congiuntamente dai TSO per ogni confine tra singole zone di offerta e sottoposto all’approvazione delle ANR.

Il Tribunale constata che, nel caso di specie, non era stata svolta l’analisi richiesta dai TSO e che nemmeno l’ACER aveva effettuato tale analisi. L’ACER ha invece fissato un livello provvisorio unico del 10% per l’intera regione CORE, poi suddiviso fra le zone di offerta interessate.

Secondo il Tribunale, questo approccio viola la norma sostanziale per due ragioni decisive:

• il livello non è stato determinato "per ogni confine tra singole zone di offerta";
• non è stato ricavato dal livello effettivamente atteso in assenza di congestioni strutturali.

Il Tribunale esclude anche che l’ACER potesse invocare una competenza implicita. In particolare:

• il termine per adottare la metodologia era indicativo, non perentorio;
• l’esigenza di rispettare quel termine non poteva prevalere sul rispetto dei requisiti sostanziali dell’articolo 16, paragrafo 13;
• la nozione di efficienza non può creare da sola una competenza per derogare al quadro normativo;
• la natura provvisoria del livello fissato non sana la violazione.

Dispositivo e effetti dell’annullamento

Il Tribunale annulla la decisione impugnata nella parte in cui conferma la decisione n. 30/2020 e respinge il ricorso amministrativo delle ricorrenti. Non dispone il mantenimento degli effetti dell’atto annullato, ritenendo che non vi siano ragioni sufficienti per limitarne gli effetti, anche perché la metodologia non era ancora integralmente applicata.

Spese

L’ACER, risultata soccombente, è condannata alle spese. La Repubblica federale di Germania, interveniente, sopporta le proprie spese.

Principi affermati

La sentenza afferma in sostanza che:

• l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 non limita in via astratta la ripartizione dei costi ai soli elementi di rete critici;
• i costi delle contromisure possono essere ripartiti anche quando le misure riguardano elementi interni con tensione almeno pari a 220 kV, se tali misure contribuiscono alla gestione coordinata di congestioni tra zone di offerta;
• il livello di tolleranza per i flussi di ricircolo deve essere determinato caso per caso, per ogni confine tra zone di offerta, sulla base dell’analisi prescritta dal regolamento;
• l’ACER non può colmare una lacuna procedurale o sostanziale con una competenza implicita incompatibile con il testo del regolamento;
• una motivazione solo apparente o generica in una decisione dell’organo di ricorso dell’ACER integra una violazione delle forme sostanziali e comporta l’annullamento della decisione.