Sentenza n. 350/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego con cui il Comune aveva escluso i presupposti per l'acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, ritenendo di avere acquistato la proprietà del terreno per usucapione in ragione dell'uso pubblico ultratrentennale. Il proprietario ha dedotto eccesso di potere per difetto dei presupposti e violazione degli artt. 1158 c.c. e 42-bis d.P.R. 327/2001. Ha sostenuto che la dichiarazione del 17 settembre 1981 aveva costituito soltanto un diritto di pubblico transito, mantenendo la proprietà privata e vietando al Comune l'esecuzione di opere di urbanizzazione; che la trasformazione dell'area in strada asfaltata, con marciapiedi e illuminazione, era avvenuta senza titolo e contro la sua volontà; che l'uso pubblico precedente non era utile ai fini dell'usucapione della proprietà, trattandosi dell'esercizio di una servitù; e che il Comune avrebbe dovuto valutare l'acquisizione ex art. 42-bis oppure la restituzione del bene previa rimozione delle opere. Il Comune ha contestato l'esistenza di un'occupazione sine titulo, deducendo l'acquisizione dell'area in forza della concessione edilizia, dell'usucapione o della dicatio ad patriam.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha escluso che fosse provato un obbligo del proprietario di realizzare e cedere al Comune le opere di urbanizzazione: dagli atti non risultava che la cessione dell'area fosse condizione del titolo edilizio né che vi fosse uno scomputo degli oneri, che risultavano invece integralmente versati. Ha ritenuto che la dichiarazione del 1981 avesse costituito soltanto una servitù di pubblico transito e non trasferito la proprietà né autorizzato la realizzazione di opere sul fondo. La successiva asfaltatura, realizzazione dei marciapiedi e installazione dell'illuminazione hanno quindi comportato una trasformazione materiale del bene sine titulo, eccedente le facoltà connesse alla servitù pubblica. Il Comune non poteva invocare l'usucapione: l'esercizio del pubblico transito costituiva possesso corrispondente a una servitù e non possesso uti dominus; l'eventuale interversione del possesso poteva essere individuata, al più, nella delibera del 15 novembre 2017, mentre l'apprensione materiale risaliva all'agosto 2018, senza il decorso del termine ventennale. Inoltre, l'occupazione sine titulo e la trasformazione del fondo da parte della pubblica amministrazione, quale illecito permanente, non sono idonee a fondare l'usucapione, perché ciò reintrodurrebbe forme di espropriazione indiretta. Il Comune dovrà rideterminarsi sull'istanza del proprietario mediante deliberazione del Consiglio comunale, organo competente anche per l'acquisto di immobili ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000, valutando i presupposti dell'acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 2.000 oltre accessori e contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  Il potere di acquisizione coattiva sorge quando un fondo sia stato modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, indipendentemente dal carattere irreversibile della trasformazione; l'amministrazione deve rideterminarsi sull'acquisizione o sulla restituzione del bene.

• art. 1158 c.c.

  La proprietà dei beni immobili e gli altri diritti reali sui beni medesimi si acquistano in virtù del possesso continuato per venti anni.

  L'usucapione della proprietà immobiliare richiede il possesso continuato per venti anni; il periodo di esercizio di una servitù non integra possesso utile della proprietà.

• art. 1164 c.c.

  Chi ha il possesso corrispondente all’esercizio di un diritto reale su cosa altrui non può usucapire la proprietà della cosa stessa, se il titolo del suo possesso non è mutato per causa proveniente da un terzo o in forza di opposizione da lui fatta contro il diritto del proprietario. Il tempo necessario per l’usucapione decorre dalla data in cui il titolo del possesso è mutato.

  Chi esercita un diritto reale minore su cosa altrui non può usucapire la proprietà, salvo interversione del possesso; il termine decorre dal mutamento del titolo.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000

  La competenza ad adottare i provvedimenti di acquisto di immobili, compresi quelli riconducibili all'art. 42-bis d.P.R. 327/2001, spetta al Consiglio comunale.

• art. 31, comma 4, l. 1150/1942

  La realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione da parte del titolare del titolo edilizio presuppone un atto d'obbligo, che nel caso concreto non è stato provato.

• art. 12 d.P.R. 380/2001

  La disciplina oggi vigente corrispondente alla previsione dell'art. 31, comma 4, l. 1150/1942 è richiamata per escludere l'esistenza di un obbligo non documentato di realizzazione e cessione delle opere.

• art. 11 l. 10/1977

  Il riferimento al contributo concessorio e allo scomputo degli oneri è utilizzato per rilevare che non risultava alcuna esecuzione diretta delle opere in luogo del pagamento.

• art. 16, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La disciplina dello scomputo degli oneri di urbanizzazione è richiamata quale normativa oggi vigente corrispondente all'art. 11 l. 10/1977.

Massime di principio

• L'esercizio di un diritto di pubblico transito su un fondo privato non trasferisce la proprietà all'amministrazione e non comprende, in assenza di uno specifico titolo, il potere di realizzare opere di trasformazione materiale del fondo.
• Il possesso esercitato dalla pubblica amministrazione in attuazione di una servitù di pubblico passaggio non è possesso uti dominus utile all'usucapione della proprietà; l'usucapione può iniziare soltanto da un'effettiva interversione del possesso, il cui onere probatorio grava sull'amministrazione.
• L'occupazione sine titulo e la trasformazione di un bene privato da parte della pubblica amministrazione, in assenza di una procedura espropriativa o di un procedimento di acquisizione sanante, non sono idonee a fondare l'usucapione, poiché ciò determinerebbe una forma di espropriazione indiretta.
• Quando un fondo privato sia stato modificato per finalità di interesse pubblico senza un valido ed efficace provvedimento espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità, sussistono i presupposti per l'esercizio del potere di acquisizione coattiva previsto dall'art. 42-bis d.P.R. 327/2001, indipendentemente dall'irreversibilità della trasformazione.
• La realizzazione e la successiva cessione al Comune di opere di urbanizzazione non possono essere desunte dalla sola concessione edilizia, se l'amministrazione non prova uno specifico atto d'obbligo o che la cessione costituisse condizione del titolo; il pagamento integrale degli oneri depone in senso contrario.
• I provvedimenti di acquisizione di immobili riconducibili all'art. 42-bis d.P.R. 327/2001 rientrano nella competenza del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. 267/2000.

Come è indicizzato