Sentenza n. 934/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva proposto, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., ricorso contro il silenzio serbato sull'istanza del 4 giugno 2025, avente a oggetto una concessione relativa a complessivi 7.603 mq nel porto commerciale di Gaeta. Dopo l'adozione del provvedimento n. 3913 del 17 marzo 2026, con cui l'Autorità Portuale aveva archiviato l'istanza, la ricorrente proponeva motivi aggiunti deducendo: violazione della disciplina portuale e regolamentare, nonché degli artt. 2 e 3 l. 241/1990, per mancata pubblicazione dell'istanza, mancata richiesta tempestiva di integrazione e successiva archiviazione; violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omesso preavviso di rigetto; disparità di trattamento rispetto a due operatori le cui istanze erano state esaminate nell'ambito di una precedente procedura; difetto, contraddittorietà e insufficienza della motivazione, con riferimento alla genericità del piano operativo e all'indicazione degli obiettivi di traffico e delle tipologie merceologiche; incompetenza relativa del dirigente sottoscrittore, in luogo del Presidente dell'Autorità; sviamento e lesione della concorrenza, per avere l'Autorità considerato incompatibile l'istanza con l'assetto risultante dalla precedente procedura; violazione del parere dell'AGCM quanto all'estensione e alla durata delle concessioni proposte agli altri operatori.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l'adozione del provvedimento espresso di archiviazione aveva fatto venir meno il silenzio contestato. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili, poiché la relazione istruttoria del 17 novembre 2025 aveva definito un assetto di interessi incompatibile con la pretesa della ricorrente nell'ambito di una precedente procedura comparativa, alla quale la ricorrente, pur avendone conoscenza e potendo presentare un'istanza concorrente, aveva scelto di non partecipare. La ricorrente non era quindi legittimata a contestarne gli esiti, secondo i principi dell'Adunanza plenaria n. 4/2018. Il TAR ha inoltre precisato che, anche ove i motivi aggiunti fossero stati ammissibili, sarebbero stati infondati. L'archiviazione era sorretta da motivazioni plurime e autonome: la parziale sovrapposizione delle aree richieste con aree già richieste o concesse ad altri operatori e la genericità o incompletezza dell'istanza, riguardante l'individuazione dell'area, gli obiettivi di traffico, le tipologie merceologiche, il tonnellaggio, l'organico e la capacità tecnica e organizzativa. Tali elementi non costituivano mere irregolarità formali sanabili mediante soccorso istruttorio, ma carenze sostanziali che imponevano all'operatore di riformulare la domanda. Il regolamento portuale poneva sul richiedente l'onere di indicare compiutamente gli elementi essenziali dell'istanza e prevedeva l'archiviazione delle domande generiche o indeterminate. Il termine per l'eventuale integrazione era ordinatorio e non poteva ingenerare affidamento. La disparità di trattamento non era dimostrata, anche perché le carenze delle precedenti istanze erano state ritenute meramente formali e diverse da quelle della ricorrente; inoltre, la disparità richiede identità assoluta delle situazioni e non può fondarsi sull'illegittimità di un diverso provvedimento. L'omesso preavviso di rigetto non comportava l'annullamento: l'Autorità aveva comunque illustrato le lacune in una riunione e, in ogni caso, il provvedimento aveva natura sostanzialmente vincolata, sicché operava l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La medesima disposizione rendeva non invalidante anche l'eventuale incompetenza relativa del dirigente, poiché il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. Le censure relative alla precedente procedura e al parere AGCM sono state comunque ritenute infondate: l'Autorità aveva applicato un criterio di priorità temporale, considerato le esigenze degli operatori e ridotto le superfici secondo le indicazioni dell'AGCM, motivando la durata delle concessioni sulla base degli investimenti e del piano economico-finanziario. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 5.000 per l'Autorità Portuale e in euro 5.000 per la controinteressata costituita; nulla sulle spese nei confronti dell'operatore non costituito.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso avverso il silenzio diviene improcedibile quando, nelle more del giudizio, l'amministrazione adotta un provvedimento espresso sulla domanda.

• art. 18 l. 84/1994

  Disciplina il rilascio delle concessioni portuali e la relativa procedura comparativa, qualificata dal TAR come procedura ad evidenza pubblica per i suoi caratteri di pubblicità, concorsualità e valutazione comparativa.

• artt. 36 e 37 Codice della navigazione

  Richiamati dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle concessioni demaniali marittime; il giudice non ne ha tratto una specifica regola decisiva autonoma.

• art. 11 l. 241/1990

  La relazione istruttoria della precedente procedura formalizzava una proposta di accordo procedimentale relativa alla ripartizione delle aree portuali.

• art. 18 l. 241/1990

  L'obbligo dell'amministrazione di non richiedere dati già in suo possesso non la obbliga a ricostruire d'ufficio contenuti essenziali omessi dal richiedente né a selezionare, tra dati acquisiti per altri fini, quelli utili a un'istanza incompleta.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'omesso preavviso di rigetto non determina l'annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; inoltre, la comunicazione sostanziale delle lacune in una riunione può realizzare la medesima funzione partecipativa.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La regola si applica anche all'omissione del preavviso di rigetto e al vizio di incompetenza relativa quando l'atto è vincolato e l'irrilevanza del vizio sul contenuto dispositivo è palese.

• artt. 7, 8, 9 e 10 del Regolamento d'uso delle aree demaniali marittime nei porti di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta

  Il regolamento pone a carico dell'operatore l'indicazione completa degli elementi essenziali della domanda, distingue le carenze formali sanabili dalle lacune sostanziali non emendabili e consente l'archiviazione senza pubblicazione delle istanze generiche o indeterminate.

• art. 3 l. 241/1990

  L'archiviazione è legittima quando la motivazione individua in modo sufficiente e autonomo la non concedibilità delle aree e le carenze sostanziali dell'istanza; il provvedimento plurimotivato resta valido se una ragione autonoma è sufficiente a sorreggerlo.

• art. 99 c.p.a.

  Il TAR applica il principio dell'Adunanza plenaria n. 4/2018 sulla legittimazione a impugnare gli esiti di una procedura comparativa.

Massime di principio

• Il ricorso avverso il silenzio-inadempimento è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando, dopo la sua proposizione, l'amministrazione adotta un provvedimento espresso sulla domanda originariamente non definita.
• Chi, pur potendo partecipare a una procedura comparativa previamente pubblicizzata e senza clausole impeditive, sceglie volontariamente di non presentare un'istanza concorrente non è legittimato a impugnare gli esiti della procedura, salvo che contesti in radice l'indizione della procedura o una clausola immediatamente escludente, ovvero ricorra altra eccezionale ipotesi riconosciuta dalla giurisprudenza.
• Nelle procedure di assegnazione di aree pubbliche, l'operatore deve individuare esattamente l'area richiesta e fornire tutti gli elementi essenziali necessari alla valutazione della domanda. La riduzione o traslazione di una porzione rilevante dell'area richiesta o l'inserimento ex novo di dati essenziali costituiscono modifiche sostanziali, non ottenibili mediante soccorso istruttorio.
• L'obbligo dell'amministrazione di acquisire d'ufficio dati già posseduti non può essere utilizzato per supplire all'omessa indicazione, da parte dell'istante, di contenuti essenziali della domanda o per imporre all'amministrazione di ricostruire le sue intenzioni sulla base di dati acquisiti per altri procedimenti.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, sorretto da ragioni autonome e autosufficienti, è sufficiente la legittimità di una sola motivazione per conservare l'atto, rendendo superfluo l'esame delle censure rivolte alle altre ragioni giustificatrici.
• L'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990 può rendere non invalidanti sia l'omesso preavviso di rigetto sia l'incompetenza relativa intra-soggettiva quando il provvedimento ha natura vincolata e risulta palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato