Sentenza n. 976/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale dell’8 aprile 2025 relativo alla PAS presentata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 1,9 MW. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 6 del d.lgs. 28/2011, degli artt. 19 e 20 della l. 241/1990 e dell’art. 3 della l. 241/1990, sostenendo che il diniego fosse tardivo, perché adottato oltre il termine di trenta giorni previsto per l’ordine motivato di non effettuare l’intervento, con conseguente consolidamento degli effetti della PAS. Ha sostenuto che il Comune avrebbe potuto intervenire soltanto mediante autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della l. 241/1990. Con il secondo motivo ha dedotto che il diniego non possedesse comunque i requisiti formali e sostanziali di un provvedimento di annullamento d’ufficio, lamentando violazione degli artt. 3, 10-bis, 21-octies e 21-nonies della l. 241/1990, nonché difetto di istruttoria e motivazione. Con il terzo motivo ha contestato nel merito le carenze documentali indicate dal Comune, riguardanti la disponibilità dell’area, la connessione alla rete, la documentazione tecnica, la valutazione di producibilità, i campi elettromagnetici, la relazione geologica e le misure di compensazione ambientale. Il Comune ha chiesto il rigetto, sostenendo che la richiesta tempestiva di integrazioni avrebbe impedito il consolidamento della PAS, che le successive trasmissioni della ricorrente dimostrassero l’incompletezza della pratica e che il diniego fosse un atto inibitorio adottato ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 28/2011, non un provvedimento di autotutela.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha qualificato la PAS prevista dall’art. 6 del d.lgs. 28/2011 come istituto assimilabile alla DIA/SCIA, avente natura di atto privato, nel quale il decorso del termine non produce un provvedimento tacito di accoglimento, ma rende lecita ed eseguibile l’attività privata, salvo l’esercizio dei poteri di autotutela impropria previsti dall’art. 21-nonies della l. 241/1990. Il Comune aveva richiesto, entro il termine iniziale, integrazioni relative ai titoli di disponibilità dell’area, alla garanzia fideiussoria e all’atto unilaterale d’obbligo per le compensazioni ambientali. La ricorrente aveva trasmesso la documentazione richiesta, da ultimo il 20 febbraio 2025, integrando la pratica. Da tale data il Comune avrebbe dovuto esercitare tempestivamente il potere inibitorio entro trenta giorni. Il diniego dell’8 aprile 2025 è invece intervenuto oltre tale termine. Il TAR ha ritenuto che il preavviso di diniego non fosse un provvedimento conclusivo compatibile con il regime della PAS; al più, esso poteva interrompere il termine, che sarebbe comunque ricominciato a decorrere dalla presentazione delle osservazioni e della documentazione integrativa. Il Comune non poteva inoltre introdurre progressivamente nuove carenze documentali, non segnalate nella richiesta iniziale, in modo da prolungare indefinitamente il procedimento. L’invio delle osservazioni da parte della ricorrente non costituiva acquiescenza, poiché esse contestavano espressamente la tardività dell’intervento comunale e miravano anche a evitare il contenzioso. È stato accolto anche il secondo motivo, poiché il Comune aveva dichiarato di non avere esercitato l’autotutela ex art. 21-nonies e il diniego non ne possedeva i requisiti. Il terzo motivo è stato assorbito, essendo sufficiente la tardività del diniego. Il TAR ha annullato il provvedimento, accertato l’efficacia della PAS e dichiarato assentita la realizzazione dell’impianto ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.lgs. 28/2011. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6, commi 2 e 4, d.lgs. 28/2011

  Il Comune, ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento [...]. Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l'attività di costruzione deve ritenersi assentita

  La PAS richiede il controllo comunale entro trenta giorni. Una richiesta tempestiva di integrazioni impedisce il consolidamento iniziale, ma, una volta trasmessa la documentazione richiesta, il Comune deve adottare l’eventuale ordine inibitorio entro un nuovo termine di trenta giorni. Decorso inutilmente tale termine, l’attività deve ritenersi assentita.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  La richiesta di chiarimenti e/o di integrazioni documentali interrompe il termine per l’esercizio dei poteri inibitori da parte dell’amministrazione, che ricomincia a decorrere dall’ottenimento di quanto richiesto

  La disciplina della SCIA è applicabile analogicamente alla PAS quanto all’effetto interruttivo della richiesta di integrazioni: il termine ricomincia a decorrere dalla ricezione della documentazione richiesta, senza consentire una dilatazione indefinita del procedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Dopo il consolidamento degli effetti della PAS, l’amministrazione può intervenire soltanto mediante autotutela impropria, ricorrendone i presupposti. Il diniego tardivo non può valere come autotutela se non è formalmente e sostanzialmente adottato quale annullamento d’ufficio.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento inibitorio deve essere tempestivo e motivato, con riferimento alle carenze riscontrate e alle condizioni che impediscono l’intervento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego non equivale al provvedimento conclusivo di inibizione richiesto dalla disciplina della PAS e non consente, da solo, di differire indefinitamente il termine per l’adozione dell’atto finale.

Massime di principio

• La Procedura abilitativa semplificata prevista dall’art. 6 del d.lgs. 28/2011 è assimilabile alla DIA/SCIA e non al silenzio-assenso: il decorso del termine di trenta giorni non forma un provvedimento tacito di accoglimento, ma rende lecita ed eseguibile l’attività privata, salvo i poteri successivi di autotutela previsti dalla legge.
• La richiesta di integrazioni documentali formulata tempestivamente dal Comune nell’ambito di una PAS interrompe il termine per l’esercizio del potere inibitorio; una volta ricevuta la documentazione richiesta, l’amministrazione deve però adottare l’eventuale provvedimento inibitorio entro un nuovo termine di trenta giorni.
• L’amministrazione non può prolungare indefinitamente il procedimento PAS mediante richieste progressive di documenti o rilievi ulteriori non formulati nella prima richiesta di integrazione, dovendo concentrare le verifiche nel termine breve previsto dall’art. 6 del d.lgs. 28/2011.
• Il preavviso di diniego non è equiparabile all’ordine motivato di non effettuare l’intervento richiesto dall’art. 6, comma 4, del d.lgs. 28/2011; al più può interrompere il termine, che ricomincia a decorrere dalla presentazione delle osservazioni e della documentazione integrativa.
• L’invio di osservazioni e documenti in risposta al preavviso di diniego non costituisce acquiescenza al mancato consolidamento della PAS quando l’interessato abbia contestato espressamente la tardività dell’intervento amministrativo e abbia agito anche per evitare il contenzioso.
• Una volta decorso il termine per l’esercizio del potere inibitorio, l’amministrazione può rimuovere gli effetti della PAS soltanto mediante un effettivo esercizio dell’autotutela, con il rispetto dei relativi presupposti formali e sostanziali.

Come è indicizzato