Ordinanza n. 5674/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La concessionaria ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall'aumento progressivo del PREU sulle VLT, dal 4% previsto nella disciplina originaria sino all'8,60%, quantificando il danno nella differenza tra il prelievo effettivamente versato e quello che avrebbe versato se fosse stato mantenuto il limite del 4%. Ha dedotto la violazione del legittimo affidamento, sostenendo che l'acquisto di 11.953 diritti di installazione VLT, per un esborso complessivo di 179.250.000 euro, fosse stato effettuato sulla base di un complessivo assetto normativo comprendente il limite massimo del PREU al 4%, il prezzo dei diritti e la proroga novennale della concessione senza soluzione di continuità. Ha richiamato anche gli artt. 49 e 56 TFUE e la giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi e tutela del legittimo affidamento, chiedendo in subordine il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Il TAR aveva dichiarato inammissibile, per giudicato, la parte della domanda relativa all'aumento del PREU sino al 4,5% e aveva respinto la domanda relativa agli aumenti successivi, escludendo la configurabilità di un affidamento tutelabile sulla stabilità dell'aliquota.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito né in rito né nel merito la domanda risarcitoria. Ha rilevato che l'aumento del PREU incide sui rapporti concessori in corso e può rendere meno favorevole l'esercizio dell'attività, ma ha altresì osservato che gli aumenti successivi al 2011 sono stati progressivi, distribuiti nell'arco di circa dodici anni, e collegati a esigenze di mantenimento e consolidamento del gettito erariale. Il Collegio ha considerato rilevanti anche la particolare redditività del settore, la persistente capacità della società di produrre utili e il vantaggio derivante dalla proroga della concessione senza procedura competitiva. Ha quindi ritenuto non manifestamente irrilevante la questione di compatibilità della normativa nazionale con gli artt. 49 e 56 TFUE e con il principio unionale di tutela del legittimo affidamento. Trattandosi del giudice nazionale di ultima istanza, e non ricorrendo le ipotesi di esonero dall'obbligo di rinvio individuate dalla Corte di giustizia, ha rimesso alla Corte UE il quesito se ostino ai predetti principi gli aumenti normativi del PREU dal 4% all'8,60%, considerati alla luce della disciplina originaria e della proroga concessoria. Ha disposto la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia e la sospensione del giudizio, riservando ogni ulteriore decisione, comprese le spese, alla pronuncia definitiva.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  quando una questione è sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è ... tenuto a presentare alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale

  Il giudice nazionale di ultima istanza deve effettuare il rinvio pregiudiziale quando la questione di interpretazione del diritto UE è rilevante e non ricorrono le ipotesi di questione non rilevante, interpretazione già fornita o evidenza interpretativa priva di ragionevoli dubbi.

• art. 49 TFUE

  Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate

  La Corte richiama la possibile rilevanza delle misure nazionali che rendano meno attraente l'esercizio della libertà di stabilimento, anche incidendo su attività già avviate e sugli investimenti del concessionario.

• art. 56 TFUE

  Nel quadro delle disposizioni seguenti le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno dell'Unione sono vietate

  La Corte richiama la possibile rilevanza degli aumenti del PREU quali misure idonee a incidere sulla libertà di prestazione dei servizi nel settore del gioco.

• art. 12, comma 1, lett. l), DL 39/2009, convertito dalla legge 77/2009

  il prelievo erariale unico applicabile con una aliquota massima non superiore al 4 per cento delle somme giocate, con la possibilità di graduare, nel tempo, le percentuali di tassazione in modo crescente, per favorire le fasi di avvio dei nuovi sistemi di gioco

  La disposizione costituisce, insieme alla disciplina dei diritti di installazione, il parametro nazionale rispetto al quale è valutata la dedotta lesione dell'affidamento sul limite massimo del PREU.

• art. 21, comma 7, DL 78/2009, convertito dalla legge 101/2009

  con conseguente prosecuzione della stessa senza alcuna soluzione di continuità

  La disposizione prevedeva l'affidamento della concessione agli attuali concessionari autorizzati all'installazione dei videoterminali e la durata delle autorizzazioni sino al termine delle concessioni, costituendo uno degli elementi dell'assetto concessorio invocato a fondamento dell'affidamento.

• art. 4 decreto ADM 6 agosto 2009

  Agli apparecchi ... si applica un prelievo erariale unico, fissato in misura del 2% ... per gli anni 2009, 2010 e 2011, del 3% ... per l'anno 2012 e del 4% ... per l'anno 2013

  La disciplina attuativa prevedeva una progressione iniziale del PREU sino al 4% nel 2013.

• art. 2, comma 3, DL 138/2011, convertito dalla legge 148/2011

  potendo tra l'altro ... variare ... la misura del prelievo erariale unico

  La disposizione è richiamata quale base normativa del potere di variare il PREU.

• art. 1, comma 1479, legge 228/2012

  Ha determinato l'aumento del PREU sulle VLT al 5% dal 1° gennaio 2013, quale parte della progressione impositiva sottoposta al vaglio della Corte UE.

• art. 1, comma 919, legge 208/2015

  Ha determinato l'aumento del PREU al 5,5% dal 1° gennaio 2016.

• art. 6 DL 50/2017

  Ha determinato l'aumento del PREU al 6% dal 24 aprile 2017.

• art. 9, comma 6, DL 87/2018

  Ha concorso agli aumenti del PREU al 6,25% dal 1° settembre 2018 e al 7,90% nel periodo indicato dal provvedimento.

• art. 1, comma 1051, legge 145/2018

  Ha previsto l'aumento del PREU al 7,50% dal 1° gennaio 2019.

• art. 27 DL 4/2019

  Ha concorso alla determinazione del PREU al 7,90% dal 1° maggio 2019.

• art. 1, comma 731, legge 160/2019

  Ha previsto il PREU all'8,50% dal 1° gennaio 2020 e all'8,60% dal 1° gennaio 2021.

• art. 53 Costituzione

  tutti devono sostenere il carico fiscale in proporzione alla propria capacità contributiva

  Il Collegio richiama la capacità contributiva quale possibile giustificazione degli interventi legislativi di incremento del prelievo in un settore particolarmente redditizio.

• artt. 2 e 3 Costituzione

  Sono richiamati a sostegno delle finalità di giustizia sociale ed eguaglianza sostanziale poste alla base dell'inasprimento fiscale.

Massime di principio

• Quando una questione di interpretazione del diritto dell'Unione è rilevante per la decisione e il giudice nazionale è di ultima istanza, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è necessario salvo che la questione non sia rilevante, che la disposizione sia già stata interpretata dalla Corte o che la corretta interpretazione si imponga con evidenza tale da escludere ogni ragionevole dubbio.
• Un incremento normativo della pressione fiscale incidente su una concessione in corso può integrare una restrizione alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi quando renda meno attraente l'esercizio dell'attività o incida sulla possibilità di remunerare l'investimento; la sua compatibilità con il diritto UE richiede una valutazione concreta della misura e dei suoi effetti.
• La tutela del legittimo affidamento nel diritto dell'Unione presuppone che un'autorità amministrativa abbia fornito assicurazioni precise, idonee a ingenerare ragionevoli aspettative in un operatore economico prudente e accorto, e che tali aspettative risultino legittime.
• Nel valutare la possibile lesione dell'affidamento derivante da aumenti fiscali su una concessione, assumono rilievo la gradualità e la durata temporale degli aumenti, la redditività dell'attività, la capacità dell'impresa di mantenere utili positivi e gli altri vantaggi concessori eventualmente riconosciuti all'operatore.
• La circostanza che un limite fiscale sia stato previsto in una disciplina legislativa collegata all'acquisto di diritti di installazione e alla proroga della concessione non esclude automaticamente la possibilità di successive modifiche, ma impone di verificare se l'assetto complessivo abbia fornito assicurazioni precise e se la modifica abbia rispettato proporzionalità e tutela dell'affidamento.

Come è indicizzato