Sentenza n. 1680/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego della domanda di condono presentata nel 1986 ai sensi dell’art. 31 della legge n. 47/1985, nonché gli atti endoprocedimentali e il preavviso di diniego. Il Comune aveva ritenuto non sanabili alcuni manufatti perché ricadenti, in tutto o in parte, nella fascia di rispetto cimiteriale di 200 metri, qualificata come vincolo di inedificabilità assoluta ai sensi dell’art. 338 del regio decreto n. 1265/1934 e dell’art. 33 della legge n. 47/1985. I ricorrenti hanno dedotto, in sintesi: l’inesistenza del vincolo al momento della realizzazione delle opere, asseritamente risalenti ai primi decenni del Novecento; l’applicabilità della fascia di 100 metri vigente nel 1985 e nel 1986; l’irrilevanza del vincolo perché il cimitero sarebbe stato successivamente ampliato avvicinandosi ai manufatti; la natura di serre e locali tecnici delle opere, che avrebbero consentito la riduzione della fascia; l’inapplicabilità del vincolo ai manufatti agricoli non abitativi e agli edifici isolati; la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono; il difetto di istruttoria e motivazione, anche in ragione della richiesta di documentazione integrativa per altri manufatti; la violazione delle norme tecniche comunali che avrebbero consentito attività complementari al servizio cimiteriale; la violazione del legittimo affidamento derivante dall’esistenza di altri edifici condonati o autorizzati nella fascia di rispetto; la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, poiché solo una parte delle serre sarebbe ricaduta nella fascia e non sarebbe stata necessaria la demolizione integrale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha confermato il diniego di condono e il conseguente ordine di demolizione. Il Collegio ha ritenuto provato che il vincolo cimiteriale di 200 metri fosse già esistente al momento dell’ultimazione delle opere, dichiarata nelle stesse domande di condono come avvenuta nel 1966 e nel 1971, e comunque graficizzata nel piano regolatore del 1966. La successiva riduzione della fascia a 100 metri intervenuta nel 1985 è stata ritenuta irrilevante, dovendosi fare riferimento alla disciplina vigente al momento della realizzazione dell’abuso. Il vincolo cimiteriale è stato qualificato come limite legale assoluto e conformativo della proprietà, direttamente operante anche in assenza di recepimento nello strumento urbanistico e applicabile indipendentemente dalla destinazione abitativa o agricola delle opere e dalla loro natura di serre. La riduzione della fascia è ammessa soltanto in presenza delle condizioni previste dall’art. 338 del regio decreto n. 1265/1934, nell’interesse pubblico e mediante la procedura prescritta; i ricorrenti non hanno provato l’esistenza di un provvedimento di riduzione e l’attività vivaistica privata non è stata ritenuta assimilabile a un intervento di rilevanza pubblica. Le norme tecniche comunali non potevano derogare alla disciplina statale primaria sul vincolo cimiteriale. Il silenzio-assenso previsto per il condono non può formarsi quando l’opera è insanabile per la presenza di un vincolo ostativo o mancano i requisiti sostanziali della sanatoria. È stata esclusa anche la possibilità di una sanatoria parziale delle sole porzioni non ricadenti nella fascia, poiché la costruzione abusiva deve essere considerata unitariamente. Non è stato riconosciuto alcun legittimo affidamento, né per il decorso del tempo né per l’esistenza di altri immobili nella fascia, poiché l’affidamento non può fondarsi su una situazione oggettiva di abusività né giustificare la reiterazione di violazioni della disciplina vincolistica. Le spese sono state poste a carico dei ricorrenti e liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 31 l. 47/1985

  Disciplina la domanda di concessione edilizia in sanatoria cui si riferiva il procedimento; il diniego è stato adottato per la non sanabilità delle opere abusive.

• art. 33 l. 47/1985

  le opere abusive oggetto di richiesta di concessione edilizia in sanatoria non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con vincoli che comportino la inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse

  Esclude la sanatoria delle opere incompatibili con un vincolo di inedificabilità preesistente alla loro realizzazione.

• art. 35, comma 18, l. 47/1985

  Prevede il possibile silenzio-assenso sulla domanda di condono decorso il termine stabilito, ma il TAR ha escluso che esso possa formarsi quando l’opera è insanabile per la presenza di un vincolo ostativo o mancano i requisiti sostanziali del condono.

• art. 338 R.D. 1265/1934

  Stabilisce il vincolo cimiteriale e il divieto di edificazione nella fascia di rispetto; il vincolo è stato interpretato come assoluto, conformativo e direttamente operante, salvo deroghe eccezionali e di interesse pubblico mediante la procedura prevista dalla norma.

• art. 338, comma 4, R.D. 1265/1934, nel testo anteriore alle modifiche del 2002

  Consentiva la riduzione della zona di rispetto mediante un procedimento speciale, in presenza di gravi e giustificati motivi e purché non sussistessero ragioni igieniche; nel caso concreto non è stata provata l’adozione di un provvedimento di riduzione.

• art. 338, comma 5, R.D. 1265/1934

  Consente la riduzione della fascia per opere pubbliche o interventi urbanistici di interesse pubblico, secondo una disciplina eccezionale e di stretta interpretazione; tale procedura non è stata ritenuta applicabile a un’attività imprenditoriale privata.

• art. 3 D.P.R. 380/2001

  Il Comune ha qualificato i manufatti come interventi di nuova edificazione, in quanto produttivi di incrementi plano-volumetrici.

• art. 38 delle Norme Tecniche di Attuazione del Regolamento Urbanistico comunale

  Non può essere interpretato come deroga alla disciplina statale primaria sul vincolo cimiteriale; le norme tecniche comunali devono rispettare la normativa sovraordinata e possono essere disapplicate in caso di contrasto.

• art. 57, comma 1, D.P.R. 285/1990

  Invocato dai ricorrenti in relazione agli ampliamenti cimiteriali e alla fascia minima di rispetto, ma ritenuto non decisivo ai fini della sanabilità delle opere.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Ha consentito lo svolgimento da remoto dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Il vincolo cimiteriale previsto dall’art. 338 del regio decreto n. 1265/1934 costituisce un limite legale conformativo e una situazione di inedificabilità assoluta, direttamente operante sugli immobili compresi nella fascia di rispetto, indipendentemente dal suo recepimento negli strumenti urbanistici comunali.
• Ai fini della sanabilità di un abuso edilizio, occorre verificare la disciplina vincolistica vigente al momento della realizzazione dell’opera; una successiva riduzione della fascia di rispetto non rende sanabile un’opera che, quando è stata realizzata, ricadeva in un vincolo di inedificabilità preesistente.
• Il divieto di edificazione nella fascia cimiteriale opera indipendentemente dalla tipologia e dalla destinazione dell’opera, comprendendo anche serre, locali tecnici, edifici agricoli e manufatti isolati, quando costituiscano nuove costruzioni produttive di incremento plano-volumetrico.
• La riduzione della fascia di rispetto cimiteriale è una deroga eccezionale, di stretta interpretazione, subordinata alla procedura prevista dall’art. 338 del regio decreto n. 1265/1934 e giustificata da interessi pubblici; non può essere invocata per conservare una costruzione abusiva destinata a un’attività imprenditoriale privata.
• Il silenzio-assenso sulla domanda di condono edilizio non si forma quando l’opera è insanabile per la presenza di un vincolo ostativo o quando mancano i requisiti sostanziali della sanatoria.
• La sanatoria edilizia non può essere ottenuta limitatamente alle porzioni di una costruzione unitaria che non ricadano nel vincolo: ai fini del condono l’opera abusiva deve essere valutata nel suo complesso, sicché l’insanabilità della costruzione impedisce la sanatoria parziale.

Come è indicizzato