Provvedimento AGCM A569 n. 30797 del 02/10/2023

CONOU – presunto abuso escludente nella rigenerazione degli oli usati

Il provvedimento riguarda il Consorzio Nazionale per la gestione, raccolta e trattamento degli Oli minerali Usati (CONOU) e ipotizza un abuso di posizione dominante nel settore della gestione e rigenerazione degli oli lubrificanti usati. L’Autorità avvia l’istruttoria sulla base delle segnalazioni di ROBI S.r.l. e Grassano S.p.A., che lamentano di essere state ostacolate nell’accesso al mercato della rigenerazione e nel riconoscimento dei corrispettivi consortili.

Parti e contesto fattuale

ROBI opera nella raccolta di oli esausti nel bergamasco e ha sviluppato un impianto di prossimità per trattare oli lubrificanti usati e produrre olio base destinato all’industria della gomma e del bitume. Grassano, società del gruppo Riccoboni, raccoglie e tratta oli minerali usati e ha progettato un impianto di rigenerazione a Predosa, con tecnologie diverse da quelle dei rigeneratori storici.

Il CONOU è il consorzio obbligatorio previsto dall’art. 236 TUA per la gestione degli oli minerali usati, operante in monopolio legale. Esso incassa il contributo ambientale dai produttori/importatori e riconosce corrispettivi alla raccolta e alla rigenerazione, oltre a dover cedere prioritariamente gli oli usati alla rigenerazione.

Quadro normativo e definizioni rilevanti

Il provvedimento richiama l’art. 102 TFUE, il Regolamento (CE) n. 1/2003 e la legge n. 287/1990. La ricostruzione normativa si concentra sull’art. 236 TUA e sulle definizioni di:

• olio usato;
• rigenerazione, intesa come operazione di riciclaggio per produrre oli di base mediante raffinazione degli oli usati;
• riciclaggio e recupero in generale.

L’Autorità evidenzia che l’autorizzazione degli impianti di recupero e la qualificazione del processo come rigenerazione spettano alle Regioni o agli enti delegati, con supporto tecnico dell’ARPA competente.

Filiera economica e assetto concorrenziale

La filiera ricostruita comprende tre snodi principali:

• gestione degli oli usati in ottemperanza agli obblighi EPR;
• rigenerazione degli oli usati;
• vendita degli oli base rigenerati a terzi.

Nel mercato della compliance EPR il CONOU è l’unico soggetto operante lato offerta, per effetto della disciplina nazionale. Nel mercato della rigenerazione, l’Autorità osserva che i conferimenti avvengono tramite la rete di raccoglitori concessionari del Consorzio e che i rigeneratori riconosciuti sono soltanto Itelyum e RAMOIL, con una forte concentrazione dell’attività. Nel mercato a valle delle basi rigenerate, l’Autorità lascia aperta la possibile segmentazione in base alla destinazione finale dei prodotti.

Condotte denunciate da ROBI

Secondo ROBI, il CONOU avrebbe progressivamente assunto una nozione restrittiva di rigenerazione, limitandola a impianti in grado di produrre oli base destinati alla produzione di nuovi oli lubrificanti, escludendo processi finalizzati a usi industriali diversi, come gomma e bitume. In base a tale impostazione, il Consorzio:

• non riconosce a ROBI il corrispettivo per la rigenerazione;
• non consente la cessione di oli esausti da parte dei raccoglitori consorziati;
• dal 2019 non eroga a ROBI neppure il contributo per la raccolta;
• è intervenuto nei procedimenti amministrativi relativi all’AIA e ad altre modifiche autorizzative dell’impianto, sostenendo che l’attività non sia qualificabile come rigenerazione.

ROBI richiama anche precedenti accordi con Regione Lombardia e CONOU, ritenendo che essi abbiano creato un legittimo affidamento sulla possibilità di svolgere l’attività e di ricevere i corrispettivi. La società sostiene inoltre che il proprio processo sarebbe ambientalmente virtuoso per la logica di prossimità, la riduzione dei trasporti e la chiusura del ciclo a livello territoriale.

Vicenda Grassano

Grassano segnala una vicenda analoga: il proprio impianto, ancora da realizzare, è stato progettato per produrre oli lubrificanti altamente raffinati mediante un processo diverso da quello degli operatori storici, con autorizzazioni già rilasciate dagli enti competenti. Nonostante un iniziale parere favorevole del CONOU e il successivo rilascio dell’AIA con esito favorevole anche in sede tecnica regionale, il Consorzio avrebbe poi contestato il progetto e impugnato il provvedimento, sostenendo che il processo non sia idoneo a ottenere il corrispettivo di rigenerazione e che l’autorizzazione violi la disciplina sull’End of Waste.

Valutazioni dell’Autorità

L’AGCM ritiene che le condotte denunciate possano integrare un abuso escludente e discriminatorio della posizione dominante detenuta dal CONOU nel mercato della gestione degli oli usati. L’elemento centrale è il ruolo del Consorzio come interlocutore obbligato per chiunque voglia operare nella rigenerazione: senza il suo riconoscimento, infatti, le nuove imprese non possono accedere agli oli conferiti dai raccoglitori né ai corrispettivi economici che rendono sostenibile l’attività.

L’Autorità sottolinea che le condotte contestate sarebbero idonee a preservare le posizioni dei due rigeneratori storici e a ostacolare l’ingresso di nuovi operatori, anche a fronte di autorizzazioni amministrative già ottenute. Rileva inoltre che il CONOU avrebbe mutato posizione nel tempo, anche dopo accordi e pareri tecnici favorevoli, e che la sua influenza risulterebbe rafforzata dalla struttura di governance consortile e dalle quote di partecipazione delle diverse categorie di aderenti.

Pregiudizio al commercio e avvio dell’istruttoria

L’Autorità ritiene che le condotte siano idonee a pregiudicare il commercio intracomunitario, poiché incidono su un mercato nazionale regolato in modo uniforme e potrebbero ostacolare l’ingresso di imprese europee. Per questo motivo, ravvisata una possibile violazione dell’art. 102, lettere b) e c), TFUE, l’AGCM dispone l’avvio dell’istruttoria nei confronti del CONOU.

Esito procedimentale

Il provvedimento non contiene un accertamento finale dell’infrazione né sanzioni. Si limita ad aprire il procedimento istruttorio, fissare il termine per l’audizione delle parti e indicare il termine di conclusione al 30 novembre 2024.