Sentenza n. 1259/2026 - Lecce, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato l’autorizzazione provinciale deducendo: la presenza, a circa 10 metri dall’impianto, di un bosco soggetto a vincolo paesaggistico e della relativa fascia di rispetto; l’interferenza con una strada a valenza paesaggistica; l’omessa valutazione delle alternative localizzative e degli effetti cumulativi con l’impianto di Poggiardo; l’insufficienza della motivazione della VIA e dell’autorizzazione unica, anche rispetto alle criticità e al dissenso comunale emersi in Conferenza di servizi; l’omessa verifica dell’assoggettabilità alla disciplina sugli incidenti rilevanti e la mancata preventiva valutazione del progetto da parte dei Vigili del Fuoco; l’applicazione dei piani regionali di gestione dei rifiuti non pertinenti ratione temporis e l’omessa verifica di compatibilità con i piani relativi ai rifiuti speciali e urbani; l’incompatibilità urbanistica e la violazione delle regole sui lotti del P.I.P.; l’assenza, in capo alla società, della proprietà o disponibilità dei terreni al momento dell’autorizzazione; infine, la presenza di opere abusive. Con motivi aggiunti il Comune ha impugnato il successivo parere favorevole dei Vigili del Fuoco, la concessione dei lotti e il provvedimento comunale di assegnazione provvisoria, deducendo l’omesso esame preventivo del progetto antincendio, difetti motivazionali e istruttori e l’omessa valutazione di attività rilevanti ai fini della prevenzione incendi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e annullato la determinazione provinciale. Ha ritenuto fondato il motivo relativo al bosco: la vegetazione accertata soddisfaceva i requisiti dimensionali dell’art. 3, comma 3, d.lgs. 34/2018 e quelli sostanziali di un ecosistema forestale stabile; il vincolo paesaggistico opera ex lege, indipendentemente dalla sua previa ricognizione cartografica. Poiché l’impianto distava 26,90 metri dal bosco, ricadeva nella fascia di rispetto di 50 metri prevista dal P.P.T.R.; la Provincia aveva omesso di considerare il vincolo e la relativa incompatibilità paesaggistica. Il motivo sulla strada a valenza paesaggistica è stato respinto: la disciplina non configura un divieto assoluto, e il parere regionale aveva subordinato l’assenso a misure di mitigazione visiva. Sul motivo relativo alle alternative, il TAR ha rilevato che lo studio considerava l’opzione zero, ma non esaminava alternative localizzative né ne spiegava l’eventuale impraticabilità; ha inoltre riscontrato l’omessa valutazione degli effetti cumulativi con l’impianto di biostabilizzazione distante circa 1,5 km. I motivi sulla motivazione della VIA e sul superamento del dissenso comunale sono stati accolti: la determina conteneva formule generiche e non esplicitava né le ragioni della valutazione ambientale positiva né le ragioni per cui le criticità comunali fossero superabili o recessive. Il motivo sulla disciplina degli incidenti rilevanti è stato dichiarato inammissibile perché fondato su un’ipotesi non sorretta da elementi obiettivi. È stato accolto il motivo antincendio: per un impianto soggetto all’esame progettuale dei Vigili del Fuoco, la verifica doveva precedere l’autorizzazione ex art. 208, che consente la realizzazione e la gestione dell’impianto. È stato accolto il motivo sui piani regionali: in assenza di prova di una tempestiva richiesta della proponente di applicare il piano del 2022, la verifica doveva seguire il P.R.G.R.S. 2015, vigente alla presentazione dell’istanza; doveva inoltre essere considerato il P.R.G.R.U., poiché l’impianto avrebbe potuto trattare anche rifiuti urbani. Sono stati respinti i profili di incompatibilità urbanistica e di mancata partecipazione del Comune di Giuggianello relativi alla parte del lotto ricadente nel suo territorio, poiché tale porzione era esclusa dal progetto. È stato invece accolto il motivo sull’indisponibilità dei lotti: la società non aveva documentato un titolo di proprietà o disponibilità al momento dell’autorizzazione, mentre la concessione provvisoria era intervenuta solo il 9 gennaio 2024. È stato respinto il motivo relativo a opere abusive, non essendo state riscontrate costruzioni o manufatti nell’area. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse attuale e concreto: gli atti successivi non potevano incidere sulla legittimità della determina già impugnata e le censure pertinenti erano state esaminate nel ricorso principale. Spese integralmente compensate tra le parti costituite; non ripetibili nei confronti delle altre parti.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. 42/2004

  Resta però fermo che detto vincolo, “in quanto rilevante ex lege prescinde dal suo effettivo recepimento negli atti di pianificazione generale e/o dalla sua rappresentazione cartografica nella pianificazione paesaggistica, che al riguardo non interviene con effetti costituitivi limitandosi ad operare una mera ricognizione circa l’effettiva esistenza del bene tutelato in base alle sue qualità intrinseche”, di tal che esso “sussiste per la sola presenza del bosco secondo la definizione datane dalla legislazione statale” (cfr. T.A.R. Puglia Bari, III, n. 577/2021).

  Il vincolo paesaggistico sui boschi sorge ex lege quando ricorrono le caratteristiche normative e sostanziali del bene; la sua rappresentazione negli strumenti di pianificazione ha funzione ricognitiva e non costitutiva.

• art. 3, comma 3, d.lgs. 34/2018

  Alla luce di tali risultanze sono, quindi, riscontrabili i requisiti normativi delineati dall’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 34/2018 (come, peraltro, riconosciuto anche dallo stesso Verificatore con riguardo ai parametri “quantitativi”) per conferire all’area interessata la nozione di “bosco”, tenuto conto, in particolare, dell’estensione, della larghezza media e della densità di copertura del complesso alberato individuato nella zona “B”.

  La qualificazione normativa di bosco richiede la verifica dei parametri dimensionali e di copertura stabiliti dalla disposizione; nel caso concreto tali requisiti risultavano soddisfatti.

• artt. 59, n. 4, lett. b), e 63, comma 2, lett. a.4, N.T.A. P.P.T.R. Puglia

  Il che porta a concludere, in uno con i già evidenziati vizi istruttori e di motivazione ad opera dell’Amministrazione, anche per l’esistenza di una violazione dell’art. 59, n. 4, lett. b), delle N.T.A. del P.P.T.R. - che, in tema di “Area di rispetto dei boschi (art 143, comma 1, lett. e, del Codice)”, prevede una fascia di salvaguardia di “50 metri dal perimetro esterno delle aree boscate che hanno un’estensione compresa tra 1 ettaro e 3 ettari” - nonché dell’art. 63, comma 2, lett. a.4, delle medesime N.T.A., ai sensi del quale “In sede di accertamento di compatibilità paesaggistica (…) si considerano non ammissibili tutti i piani, progetti e interventi in contrasto con gli obiettivi di qualità e le normative d’uso di cui all’art. 37 e in particolare quelli che comportano la realizzazione e l’ampliamento di impianti per lo smaltimento e il recupero dei rifiuti”.

  Per le aree boscate comprese tra uno e tre ettari opera una fascia di rispetto di 50 metri; nell’ambito di tale tutela paesaggistica sono non ammissibili gli interventi incompatibili con gli obiettivi e le norme d’uso del P.P.T.R., inclusi gli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti.

• art. 22, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Tuttavia, come già chiarito dalla giurisprudenza, lo studio di impatto ambientale deve necessariamente includere, ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. n. 152/2006, una descrizione delle alternative ragionevoli al progetto, con la conseguenza che la mancata considerazione di alternative localizzative vìola il contenuto obbligatorio dello studio, compromettendo il giudizio di compatibilità ambientale (cfr. Cons. Stato, IV, n. 3795/2025; si veda anche T.A.R. Puglia, Lecce, I, n. 9/2019).

  Lo studio di impatto ambientale deve descrivere le alternative ragionevoli, incluse quelle localizzative, e indicare le ragioni della scelta; la loro omissione compromette la legittimità del giudizio di compatibilità ambientale.

• art. 25, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Il che palesa un’evidente carenza di motivazione dell’atto gravato, considerato che la valutazione di impatto ambientale, oltre a non potersi ridurre a una mera verifica tecnica circa l’astratta compatibilità ambientale dell’opera, implicando invece una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio-economica del progetto (si veda supra, punto 3.5; in termini anche Cons. Stato, IV, n. 1423/2019 e, ancor prima, Id., n. 361/2013), si sostanzia in un provvedimento “con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio, in senso ampio, attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei contrapposti interessi pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di viluppo economico – sociale) e privati (Cons. Stato Sez. IV, 10 febbraio 2017, n. 575)”.

  La VIA richiede una motivazione che espliciti il percorso valutativo e l’analisi comparativa degli interessi ambientali e socio-economici; formule generiche o il mero richiamo ai pareri raccolti non sono sufficienti.

• art. 208, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Nel caso di specie, dalla documentazione in atti risulta che, nel corso della Conferenza, il Comune di Giuggianello ha posto in evidenza la non coerenza del progetto “con i criteri localizzativi degli impianti di recupero dei rifiuti stabiliti dal vigente Piano Regionale di gestione dei rifiuti urbani (PRGRU) della Puglia” (cfr. le osservazioni del 21.6.2021, sub doc. 17, fascicolo di parte ricorrente), esprimendo poi parere sfavorevole all’intervento sulla base di plurime circostanze, quali: i. la presenza di rifiuti pericolosi e la conseguente inidoneità della localizzazione dell’impianto nell’area prescelta; ii. la vicinanza dell’opera, tra l’altro, ad abitazioni, al centro abitato comunale (distante solo 500 metri) e ad altri sedi sensibili; iii. la prossimità della “discarica di Poggiardo (ex SUD GAS) e il nuovo impianto di biostabilizzazione” (cfr. la memoria del 30.3.2023, sub doc. 19, ibidem). Per contro, l’Amministrazione ha superato le censure comunali esclusivamente “richiamando quanto espresso da ARPA Puglia (prot. n. 26842 del 18/04/2023) in ordine al paventato inquinamento acustico, e avendo rilevato l’erroneo riferimento ai criteri localizzativi non aggiornati alla versione vigente del PRGRS, ovvero a quelli del PRGRU”.

  La decisione della conferenza relativa all’autorizzazione unica deve motivare adeguatamente il superamento dei dissensi espressi; non basta rispondere ad alcune osservazioni trascurando le restanti criticità dedotte.

• art. 3 d.P.R. 151/2011

  Tuttavia, è parimenti vero che in favore di una simile conclusione depongono sia il riferimento alla locuzione “progetti di nuovi impianti” (evocante la nozione di progetti non ancora materialmente realizzati), sia la circostanza, valorizzata anche da parte attrice nei propri scritti, per cui l’autorizzazione ex art. 208 del d.lgs. n. 152 consente ex se, ai sensi del comma 6, “la realizzazione e la gestione dell’impianto”; con la conseguenza che sarebbe irragionevole consentire, con il provvedimento de quo, la realizzazione e la gestione di un impianto per lo smaltimento di rifiuti, anche pericolosi, senza averne prima valutato la piena conformità rispetto alla disciplina in materia di prevenzioni incendi.

  L’esame del progetto da parte dei Vigili del Fuoco deve precedere l’autorizzazione ex art. 208 quando questa abilita già alla realizzazione e alla gestione del nuovo impianto; non è ragionevole autorizzare l’impianto senza preventiva verifica antincendio.

• punto 8.3 P.R.G.R.S. Puglia 2022

  Come correttamente eccepito dal Comune di Giuggianello, quindi, la conformità del progetto di impianto proposto dalla Cesa S.r.l. doveva essere vagliata, in linea di massima, alla luce della disciplina posta dal P.R.G.R.S. 2015 (essendo quest’ultimo il Piano Regionale vigente al momento della proposizione dell’istanza ad opera dell’odierna controinteressata), salvo una diversa tempestiva richiesta da parte della proponente a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Piano Regionale del 2022.

  Per i procedimenti autorizzativi già in corso, i criteri di pianificazione applicabili sono, di regola, quelli vigenti quando è stata presentata l’istanza, salvo che il proponente chieda tempestivamente l’applicazione del piano sopravvenuto.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  Se ne deduce che, ai fini del rilascio della predetta autorizzazione, è necessario che sussistano anche tutti i presupposti, fattuali e normativi, richiesti per la concessione del titolo edilizio in favore del richiedente. Ne consegue che, in virtù del disposto di cui all’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001, il soggetto proponente deve essere anzitutto in qualche modo legittimato al rilascio del suddetto atto abilitativo, o perché proprietario dell’immobile o poiché, comunque, in altro modo nella titolata disponibilità dell’area ove l’impianto dovrà essere realizzato.

  Poiché l’autorizzazione ex art. 208 costituisce anche titolo abilitativo edilizio, il proponente deve dimostrare di essere proprietario o di avere un valido titolo di disponibilità dell’area interessata.

• art. 64 c.p.a.

  Sul punto l’odierna controinteressata ha, in effetti, prospettato di aver “chiesto di valutare il progetto alla luce della versione aggiornata” del Piano (cfr. memoria del 13.1.2024, p. 15), ma tale circostanza è rimasta priva di riscontro, non emergendo dagli atti del procedimento, non risultando suffragata da alcuna documentazione prodotta dalla parte, né potendo operare, in virtù della genericità dell’asserzione (in primis sotto il profilo temporale), il principio di non contestazione di cui all’art. 64 c.p.a.

  La non contestazione non supplisce alla mancanza di prova quando l’allegazione è generica, in particolare quanto alla sua collocazione temporale, e la circostanza non risulta dagli atti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  All’esito dell’udienza pubblica del 21.9.2026, previamente dato avviso alle parti di possibili profili di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la causa è stata trattenuta per la decisione.

  Il testo attesta che il Collegio ha dato alle parti previo avviso dei possibili profili di inammissibilità; la disposizione non è tuttavia oggetto di una distinta interpretazione sostanziale nella motivazione.

Massime di principio

• Il vincolo paesaggistico ex lege relativo ai boschi sorge per la sola esistenza in natura di un’area che soddisfi i requisiti normativi e sostanziali; la sua mancata rappresentazione negli strumenti di pianificazione non ne esclude l’operatività, poiché la ricognizione cartografica non ha efficacia costitutiva.
• La nozione di bosco richiede sia i parametri quantitativi previsti dalla legge forestale sia caratteristiche naturalistiche e paesaggistiche coerenti con un ecosistema stabile e tendenzialmente autorigenerante; accertati tali requisiti, la fascia di rispetto prevista dal piano paesaggistico deve essere considerata nella valutazione autorizzatoria.
• Lo studio di impatto ambientale deve esaminare le alternative ragionevoli al progetto, comprese quelle localizzative, e gli effetti cumulativi con altri impianti rilevanti; la sola illustrazione dei criteri con cui è stato scelto il sito non sostituisce l’analisi delle alternative e delle ragioni della loro eventuale impraticabilità.
• La VIA deve poggiare su una motivazione concreta che renda comprensibile l’analisi comparativa degli impatti ambientali, delle alternative e degli interessi coinvolti; il mero richiamo ai pareri acquisiti e a formule stereotipate non è sufficiente.
• Nell’autorizzazione unica per impianti di gestione dei rifiuti, il dissenso espresso in conferenza di servizi deve essere superato con motivazione adeguata rispetto alle criticità dedotte; l’amministrazione non può limitarsi a rispondere ad alcune osservazioni omettendo le altre.
• Quando l’autorizzazione unica abilita alla realizzazione e gestione di un nuovo impianto, l’esame progettuale obbligatorio dei Vigili del Fuoco deve essere svolto prima del rilascio dell’autorizzazione, così da assicurare la preventiva verifica della conformità antincendio.
• In mancanza di una tempestiva e documentata richiesta di applicazione del piano sopravvenuto, la conformità di un procedimento autorizzativo in corso va valutata, secondo la disciplina transitoria del nuovo piano, alla luce degli strumenti di pianificazione vigenti alla data di presentazione dell’istanza.
• Se l’autorizzazione unica costituisce anche titolo edilizio, il proponente deve essere proprietario o dimostrare un titolo idoneo di disponibilità dell’area al momento del rilascio.

Come è indicizzato