Cassazione Civile, Sentenza n. 18625/2024 del 08/07/2024

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni per responsabilità dello Stato per presunte violazioni del diritto dell'Unione (artt. 49 e ss. e 56 e ss. TFUE) e dei principi di non discriminazione, trasparenza, proporzionalità ed effettività, lamentando che misure amministrative, penali e di fatto (sequestri, oscuramenti, impedimenti all'accesso alle gare per le concessioni) le hanno impedito di operare sul mercato italiano. Ha contestato la sentenza di merito sotto il profilo della corretta valutazione dei presupposti della responsabilità statale per violazione del diritto UE (tra cui la distinzione fatta dalla corte d'appello tra norme primarie UE e norme di attuazione), della necessità o meno di una pronuncia preventiva della Corte di giustizia, della valutazione del grado di discrezionalità nazionale nel settore delle scommesse e dell'applicabilità di misure penali e amministrative alla sua organizzazione societaria (società ad azionariato diffuso), nonché questioni processuali relative alle spese e al rinvio pregiudiziale.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso principale. Ha ritenuto che, pur non condividendo l'affermazione della corte d'appello circa l'impossibilità in astratto di responsabilità per violazioni derivanti da 'norme primarie' qualora la Corte di giustizia non si sia già pronunciata, tale errore non ha avuto incidenza sulla decisione finale. Il rigetto si fonda principalmente sull'accertamento del consistente margine di discrezionalità riconosciuto allo Stato nella regolazione del settore dei giochi e delle scommesse (riserva dello Stato, finalità di ordine pubblico e di prevenzione della criminalità) e sulla valutazione di merito secondo cui l'esclusione della Stanley dall'accesso al mercato derivava dal suo modus operandi (uso di intermediari difficilmente controllabili e mancanza dei titoli richiesti), non da una discriminazione illegittima. Sono stati inoltre respinti i rilievi sulle spese processuali (il giudice di merito ha discrezionalità sulla compensazione e la liquidazione ai sensi del d.m. 55/2014) e dichiarato assorbito il ricorso incidentale dell'Avvocatura dello Stato. Le spese seguono la soccombenza: vincitore principale lo Stato.

Norme richiamate

• Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), artt. 49 e 56

  garantiscono la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi; misure nazionali che ostacolano l'accesso al mercato sono restrizioni che possono però essere giustificate da motivi di ordine pubblico/public security se proporzionate e sistematiche

• TFUE, artt. 51 e 52

  prevedono deroghe per motivi di ordine pubblico e sicurezza che possono giustificare restrizioni alle libertà fondamentali; la giustificazione richiede verifica di idoneità e proporzionalità

• Decreto legislativo 14-4-1948, n. 496 (riserva statale in materia di giochi)

  stabilisce la riserva allo Stato dell'organizzazione ed esercizio di determinati giochi; giustifica un ruolo regolatorio e concessorio ampio dello Stato nel settore

• Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS), art. 88

  prevede l'autorizzazione di polizia necessaria per l'esercizio di talune attività connesse ai giochi; requisito richiesto per controllare gli operatori

• Legge n. 401/1989, art. 4

  sanziona penalmente l'esercizio abusivo dell'attività di raccolta scommesse; la Cassazione richiama la giurisprudenza UE che limita l'applicazione penale quando il mancato rilascio dei titoli sia imputabile allo Stato

• D.M. n. 55/2014 (regolazione parametri liquidazione compensi professionali)

  fornisce parametri orientativi per la liquidazione dei compensi; il giudice di merito può liquidare globalmente in presenza delle fasi previste e la Corte non ha rilevato vizio nella liquidazione operata

• D.P.R. n. 115/2002, art. 158

  stabilisce il recupero da parte dell'amministrazione delle spese prenotate a debito anticipate dall'erario; utilizzato per spiegare il trattamento delle spese quando la controparte è lo Stato

• Codice di procedura civile, artt. 92, 112, 132 n.4, 163

  art. 92: norma sulla condanna alle spese e possibilità di compensazione (discrezionalità del giudice); art. 112 e 132 n.4: richiamate rispetto alla motivazione e all'eventuale rinvio; art.163: relativo alla qualificazione della domanda

• Giurisprudenza Corte di giustizia: Francovich, Brasserie du Pecheur, Köbler

  affermano il principio di responsabilità dello Stato per violazioni del diritto UE, con le condizioni generali di operatività della responsabilità (diritto conferito ai singoli, violazione grave e manifesta, nesso causale)

• Giurisprudenza Corte di giustizia: Gambelli e Placanica

  trattano limiti alle sanzioni penali e all'applicazione delle norme nazionali quando l'operatore non poteva ottenere titoli per effetto di norme nazionali potenzialmente incompatibili; chiariscono che tali profili hanno rilievo specifico e non automatica estensione alla responsabilità civile

• Giurisprudenza Corte di giustizia: Sporting Odds, Recreatieprojecten Zeeland, Stanley (C-375/17 e connesse)

  confermano l'ampio margine di discrezionalità degli Stati in materia di giochi d'azzardo, pur richiedendo verifica di idoneità e proporzionalità delle restrizioni; non obbligano al mutuo riconoscimento delle autorizzazioni

Massime di principio

• La responsabilità dello Stato per violazione del diritto UE richiede in generale (a) che la norma violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli, (b) che la violazione sia grave e manifesta e (c) che esista nesso di causalità tra violazione e danno; il principio di effettività impone che tale responsabilità si valuti sui fatti storici e non sia subordinata a preesistenti pronunce della Corte UE
• Nel settore dei giochi e delle scommesse lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità per motivi di ordine pubblico, sicurezza e tutela dei consumatori: restrizioni all'accesso al mercato possono essere legittime se sono idonee, necessarie e proporzionate e se inserite in un quadro coerente e sistematico di controllo
• Una pronuncia della Corte di giustizia non è sempre necessaria (rinvio pregiudiziale) se la giurisprudenza comunitaria è sufficientemente consolidata; il giudice nazionale deve però verificare caso per caso la proporzionalità e l'efficacia delle misure nazionali
• L'esistenza di ostacoli amministrativi o normativi che impediscono a un operatore di ottenere concessioni o autorizzazioni può esonerarlo da sanzioni penali (Placanica/Costa Cifone), ma ciò non determina automaticamente il diritto al risarcimento civile dello Stato: va dimostrato il carattere illecito, grave e causale dell'inadempimento statale
• La qualificazione dei fatti e la valutazione del modus operandi dell'operatore (es. uso di intermediari difficilmente controllabili) rientrano nel sindacato di merito del giudice nazionale e, salvo vizio di diritto, non sono riscrivibili in Cassazione
• Sulle spese processuali il giudice di merito ha ampia discrezionalità sulla compensazione e sulla liquidazione; il D.M. 55/2014 fornisce parametri orientativi e la liquidazione 'in via globale' è ammissibile se coerente con la disciplina e con le fasi del giudizio rilevate
• In casi analoghi, chi intenda contestare la regolamentazione nazionale nel settore dei giochi deve mirare a dimostrare l'assenza di coerenza, sistematicità o proporzionalità delle misure nazionali e il nesso causale diretto con il danno subito