Sentenza n. 2731/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Campania deducendo quattro motivi. Hanno sostenuto che il corso quadriennale per allievo aspirante vice commissario, disciplinato dal d.P.R. n. 341/1982, dovesse essere computato ai fini dell'anzianità di servizio e della maturazione dei diritti pensionistici e previdenziali. Con i primi due motivi hanno denunciato l'erroneità della sentenza e l'omessa pronuncia o valutazione di elementi ritenuti indicativi dell'esistenza di un rapporto di servizio già durante il corso: accesso mediante concorso pubblico, nomina in prova, corresponsione di un trattamento economico, applicazione di ritenute assistenziali e previdenziali secondo la prospettazione degli appellanti, sottoposizione a obblighi e sanzioni disciplinari, previsione della pensione privilegiata, obbligo quinquennale di permanenza in servizio e applicazione delle disposizioni relative agli allievi degli istituti di istruzione della Polizia di Stato. Hanno inoltre dedotto una disparità di trattamento rispetto agli allievi delle altre forze di polizia e delle forze armate, invocando il principio di equiordinazione. Con il terzo motivo hanno riproposto la questione di legittimità costituzionale degli artt. 55, lett. a), e 59 della l. n. 121/1981, nel testo previgente al d.lgs. n. 334/2000, in relazione agli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost. Con l'ultimo motivo hanno denunciato la violazione della direttiva 2003/88/CE e chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, sostenendo la natura lavorativa del periodo di formazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il quadro normativo del d.P.R. n. 341/1982 distinguesse nettamente la frequenza del corso dalla successiva immissione nel ruolo dei commissari: il rapporto di servizio sorgeva soltanto dopo la conclusione positiva del corso quadriennale, il superamento dell'esame finale e la nomina in prova nel ruolo dei commissari ai sensi degli artt. 14 e 15. Prima di tali eventi sussisteva un rapporto di formazione in prova, diretto all'istruzione, alla preparazione professionale e al completamento della selezione. Gli elementi invocati dagli appellanti non modificavano tale qualificazione. Il concorso era finalizzato alla selezione dei corsisti e non all'immediata instaurazione del rapporto di servizio; la nomina prevista dall'art. 11 riguardava l'ammissione al corso; la validità del servizio per gli obblighi di leva aveva portata limitata; le dimissioni, le sanzioni disciplinari e la pensione privilegiata erano compatibili con un percorso formativo e non dimostravano l'esistenza di un rapporto di lavoro. L'obbligo quinquennale di permanenza derivava dal successivo superamento dell'esame finale. Il trattamento economico non costituiva corrispettivo di una prestazione lavorativa, mancando un rapporto sinallagmatico, ed era assimilabile fiscalmente a una borsa o a un sussidio per fini di studio o addestramento professionale. Il diverso trattamento degli aspiranti già appartenenti ai ruoli della Polizia di Stato era giustificato dall'esistenza, per costoro, di un pregresso rapporto di servizio e dal collocamento in aspettativa. Il Collegio ha inoltre escluso che il principio di equiordinazione imponesse una disciplina perfettamente identica tra i diversi corpi di polizia e le forze armate, rilevando che tale principio ha carattere tendenziale e programmatico e non può essere utilizzato per interpretare retroattivamente la disciplina del corso del 1982 in assenza di una previsione espressa. Ha dichiarato manifestamente infondata la questione di costituzionalità: non vi era disparità di trattamento tra situazioni identiche, né violazione degli artt. 36, 38 e 97 Cost. Ha escluso anche i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché la direttiva 2003/88/CE riguarda la formazione imposta dal datore di lavoro nell'ambito di un rapporto di lavoro già esistente, mentre il corso controverso precedeva la costituzione del rapporto di servizio. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 55 l. n. 121/1981

  La disciplina originaria prevedeva l'accesso ai ruoli dei commissari mediante frequenza positiva dell'Istituto Superiore di Polizia oppure mediante concorso pubblico riservato ai laureati; la disposizione è stata interpretata nel senso che la frequenza del corso precedeva l'immissione nel ruolo.

• art. 59 l. n. 121/1981

  Il trattamento economico degli allievi era determinato in misura proporzionale alla retribuzione della qualifica iniziale cui il corso dava accesso, ma non costituiva il corrispettivo di una prestazione lavorativa.

• artt. 6, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20 e 21 d.P.R. n. 341/1982

  Le disposizioni sono state lette nel loro complesso come disciplinanti un percorso di formazione e selezione: il rapporto di servizio nel ruolo dei commissari nasceva solo dopo la conclusione positiva del corso, il superamento dell'esame finale e la nomina in prova.

• art. 11, comma 2, d.P.R. n. 341/1982

  Il trattamento più favorevole e il computo del periodo per gli appartenenti ai ruoli della Polizia di Stato erano collegati al rapporto di servizio già esistente e al collocamento in aspettativa, e non erano estensibili agli aspiranti esterni.

• art. 11, comma 4, d.P.R. n. 341/1982

  La validità del servizio prestato per due anni ai fini dell'adempimento degli obblighi di leva non comportava l'equiparazione generale del corso al servizio, in particolare ai fini previdenziali.

• art. 50, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 917/1986

  Il trattamento economico degli allievi era fiscalmente assimilato ai redditi di lavoro dipendente in quanto borsa, assegno, premio o sussidio per fini di studio o addestramento professionale, senza che ciò implicasse l'esistenza di un rapporto di lavoro dipendente.

• art. 1811 d.lgs. n. 66/2010

  La disposizione riconosce nuove posizioni stipendiali per ciascun grado, ma non stabilisce la decorrenza dell'anzianità di servizio dalla qualifica di aspirante.

• art. 8 l. n. 124/2015

  Il principio di equiordinazione tra i diversi ordinamenti delle forze armate e di polizia ha natura tendenziale e programmatica e non impone una disciplina perfettamente speculare né consente di introdurre, in via interpretativa, il computo del corso pregresso.

• art. 3 Cost.

  Non è ravvisabile una violazione del principio di uguaglianza, poiché gli aspiranti esterni e gli appartenenti ai ruoli della Polizia collocati in aspettativa si trovavano in situazioni differenti.

• artt. 36 e 38 Cost.

  Non risultano violati, poiché il corso non costituiva rapporto di lavoro e i corsisti esterni non erano titolari della posizione previdenziale dei dipendenti già in servizio.

• art. 97 Cost.

  Non sussiste irragionevolezza nella disciplina che non computa il corso formativo, essendo coerente con la sua natura di percorso precedente all'immissione in ruolo.

• direttiva 2003/88/CE, art. 2, par. 1

  L'art. 2.1 della direttiva 2003/88/CE deve essere interpretato nel senso che il lasso di tempo durante il quale un lavoratore segue una formazione professionale impostagli dal suo datore di lavoro, che si svolge al di fuori del suo luogo di lavoro abituale, nei locali del prestatore dei servizi di formazione, e durante il quale egli non esercita le sue funzioni abituali, costituisce orario di lavoro.

  La nozione di orario di lavoro presuppone una formazione imposta nell'ambito di un rapporto di lavoro già instaurato; non si applica a un corso selettivo e formativo precedente alla costituzione del rapporto di servizio.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto esaurita la disamina dei motivi rilevanti, osservando che le doglianze non espressamente esaminate erano comunque inidonee a condurre a una diversa decisione.

Massime di principio

• La frequenza di un corso concorsuale e formativo preliminare all'accesso a un ruolo della pubblica amministrazione non costituisce rapporto di servizio quando l'immissione in ruolo è subordinata alla conclusione positiva del corso, al superamento dell'esame finale e a una successiva nomina; il periodo di frequenza, in assenza di una specifica previsione normativa, non è computabile ai fini dell'anzianità di servizio e dei diritti pensionistici.
• La partecipazione a un concorso finalizzato alla selezione dei candidati da ammettere a un corso di formazione non determina, di per sé, l'immediata instaurazione di un rapporto di lavoro pubblico, quando il concorso non comporta direttamente l'immissione in ruolo.
• La sottoposizione degli allievi a obblighi disciplinari, la previsione di ipotesi di dimissione, la corresponsione di un trattamento economico e la tutela per gli infortuni subiti durante il corso sono compatibili con un rapporto formativo e non dimostrano, da soli, l'esistenza di un rapporto di servizio.
• Il diverso trattamento riservato ai dipendenti già appartenenti ai ruoli dell'amministrazione e ammessi al corso in aspettativa non viola il principio di uguaglianza rispetto ai corsisti esterni, poiché le due categorie si trovano in situazioni giuridiche differenti.
• Il principio di equiordinazione tra corpi di polizia e forze armate ha portata tendenziale e programmatica e non impone, in assenza di un'espressa previsione legislativa, una disciplina perfettamente identica né consente di riconoscere in via interpretativa il computo di periodi formativi anteriori all'immissione in ruolo.
• La direttiva 2003/88/CE sulla nozione di orario di lavoro si applica alla formazione professionale imposta dal datore di lavoro nell'ambito di un rapporto di lavoro già esistente e non al corso selettivo e formativo che precede la costituzione del rapporto di servizio.

Come è indicizzato