Corte di giustizia, Sentenza C-656/22

Risoluzione di contratti agricoli e recupero di aiuti FEASR

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale del Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria) in una controversia tra Askos Properties EOOD e l'autorità agricola bulgara. Il problema nasce dal recupero del 50% di sovvenzioni percepite nell'ambito della misura 211 del programma di sviluppo rurale 2007-2013, dopo la risoluzione di contratti di locazione di terreni comunali imposta da una modifica della normativa nazionale bulgara.

Fatti e procedimento principale

Askos Properties aveva ottenuto aiuti per il periodo 2013-2015, impegnandosi a mantenere terreni agricoli comunali in buone condizioni e a svolgere attività agricola in zona svantaggiata per almeno cinque anni. Nel 2015 una modifica dello ZSPZZ ha introdotto nuovi requisiti per la locazione o l'affitto di pascoli, campi e prati pubblici, richiedendo in sostanza la presenza di un allevamento e la registrazione di un determinato numero di capi.

Poiché la società non si è adeguata entro il termine previsto, i comuni hanno risolto i contratti nel 2016. Successivamente, nel 2020, l'autorità nazionale ha emesso un atto di accertamento di un credito pubblico pari al 50% dell'aiuto complessivamente versato. Il ricorso contro tale atto è stato respinto in primo grado e la questione è giunta al giudice del rinvio.

Questioni pregiudiziali

Il giudice bulgaro ha chiesto in sostanza:

• se la risoluzione dei contratti, causata da una modifica legislativa imprevedibile per il beneficiario, possa essere qualificata come "forza maggiore", "circostanza eccezionale" o "espropriazione dell'azienda" ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2, lettera f), del regolamento n. 1306/2013;
• se una situazione del genere rientri nell'articolo 47, paragrafo 3, del regolamento n. 1305/2013, relativo all'adeguamento degli impegni in caso di ricomposizione fondiaria o riassetto fondiario.

Normativa rilevante

La Corte osserva che la misura 211 è disciplinata dal regolamento n. 1698/2005 e dal regolamento n. 1974/2006, che continuavano ad applicarsi agli interventi dei programmi approvati prima del 1o gennaio 2014. Richiama inoltre:

• l'articolo 37 del regolamento n. 1698/2005, che prevede le indennità per le zone montane e le altre zone svantaggiate e impone un impegno quinquennale;
• l'articolo 45, paragrafo 4, del regolamento n. 1974/2006, sull'adeguamento degli impegni in caso di ricomposizione fondiaria o riassetto fondiario;
• l'articolo 47, paragrafo 1, del regolamento n. 1974/2006, che elenca casi di forza maggiore o circostanze eccezionali, tra cui l'espropriazione di una parte rilevante dell'azienda;
• l'articolo 17 della Carta, richiamato ai fini della nozione di espropriazione;
• il regolamento n. 1306/2013, citato dal giudice nazionale ma ritenuto non decisivo per la questione principale, poiché il contenzioso riguardava le condizioni dell'aiuto e non le modalità di recupero dopo il 1o gennaio 2014.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ricorda che la forza maggiore, in materia FEASR, richiede un evento estraneo all'operatore, anomalo e imprevedibile, le cui conseguenze non avrebbero potuto essere evitate nonostante tutta la diligenza. L'elenco delle ipotesi di cui all'articolo 47, paragrafo 1, del regolamento n. 1974/2006 non è esaustivo e può comprendere anche comportamenti delle autorità pubbliche.

Spetta al giudice nazionale verificare se, nel caso concreto, la modifica della legge bulgara e la conseguente risoluzione dei contratti fossero eventi imprevedibili per Askos Properties e se la società abbia adottato tutte le misure esigibili per adeguarsi ai nuovi requisiti, senza subire un sacrificio eccessivo. La Corte indica che rilevano, tra l'altro, la durata del termine di adeguamento, la possibilità di acquisire un allevamento e registrare gli animali richiesti, nonché la possibilità di reperire terreni alternativi.

Quanto alla nozione di "espropriazione dell'azienda", la Corte la qualifica come nozione autonoma del diritto dell'Unione. Essa comprende le misure che comportano una privazione della proprietà o misure equiparabili. Nel contesto di un contratto agricolo pluriennale, ciò può verificarsi quando una normativa nazionale o la sua attuazione sopprimono in modo coatto, integrale e definitivo il diritto di usare i terreni e di percepirne i frutti. Tuttavia, la Corte precisa che, se la risoluzione del contratto dipende solo dal mancato adeguamento ai nuovi requisiti entro un termine, occorre verificare se vi sia stata anche una privazione di fatto, oltre che formale, del diritto di proprietà o dei diritti di godimento.

Ragionamento sulla seconda questione

L'articolo 45, paragrafo 4, del regolamento n. 1974/2006 riguarda un'ipotesi specifica: l'impossibilità di rispettare gli impegni perché l'azienda è oggetto di una ricomposizione fondiaria o di un riassetto fondiario pubblico o approvato dalla pubblica autorità. Secondo la Corte, tale norma si applica a operazioni di riorganizzazione delle parcelle agricole finalizzate a creare aziende più razionali nell'uso del suolo.

La situazione in esame è diversa, perché l'impossibilità di proseguire gli impegni deriva dalla modifica delle condizioni di concessione dell'aiuto e dalla risoluzione del contratto dovuta al mancato rispetto dei nuovi requisiti, non da una misura di ristrutturazione fondiaria. Per questo motivo, l'articolo 45, paragrafo 4, non è applicabile.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• la risoluzione del contratto può costituire forza maggiore o circostanza eccezionale se integra un evento estraneo, anomalo e imprevedibile e se il beneficiario ha adottato tutte le misure possibili senza sacrifici eccessivi;
• la stessa risoluzione può costituire espropriazione dell'azienda se comporta una misura privativa della proprietà che priva il beneficiario dei diritti di uso e di reddito sui terreni;
• l'articolo 45, paragrafo 4, del regolamento n. 1974/2006 non si applica alla situazione descritta.

Indicazioni operative per il professionista

La pronuncia è rilevante per i contenziosi su recupero di aiuti agricoli e obblighi pluriennali FEASR, soprattutto quando mutamenti normativi nazionali incidono sulla disponibilità dei terreni necessari a rispettare gli impegni assunti. La Corte valorizza sia l'imprevedibilità dell'evento sia la diligenza del beneficiario nell'adeguarsi, demandando al giudice nazionale un esame concreto della possibilità reale di conformarsi alla nuova disciplina.