Sentenza n. 3181/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La stazione appaltante aveva revocato, ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990, la procedura di gara dopo la valutazione delle offerte e la formazione della graduatoria, ma prima dell’aggiudicazione, ritenendo che il sopravvenuto regolamento di esecuzione UE 2024/2018 avesse inciso sulle caratteristiche tecniche del progetto e determinato incertezza sull’efficacia, sul dimensionamento e sull’utilità dei macchinari EDS-CB C3. L’impresa prima classificata aveva contestato la sufficienza della motivazione, l’inesistenza di un interesse pubblico sopravvenuto, il carattere meramente prognostico delle ragioni poste a fondamento della revoca, la possibilità di sospendere invece di revocare la gara, la violazione dei principi di buon andamento, proporzionalità, trasparenza e concorrenza, nonché il diniego dell’indennizzo. In appello ha inoltre dedotto l’omessa pronuncia e l’erroneità della sentenza di primo grado, sostenendo che il regolamento non modificasse concretamente il progetto, che l’eventuale limitazione fosse temporanea e che la revoca dopo l’apertura delle offerte potesse favorire i concorrenti in una futura gara. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente rilevato l’inammissibilità delle deduzioni nuove svolte dall’appellante nella memoria di replica, relative alla nuova procedura di gara e a circostanze sopravvenute, perché le memorie di replica devono limitarsi a contrastare le difese o i documenti nuovi della controparte e perché la legittimità dell’atto va valutata secondo il principio tempus regit actum.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto adeguatamente motivata la revoca, considerando sia il contenuto del provvedimento finale sia l’interlocuzione procedimentale precedente. La stazione appaltante aveva indicato in modo concreto che il regolamento sopravvenuto imponeva di riesaminare le configurazioni dei sistemi EDS-CB C3, con possibili modifiche hardware e software e ricadute sul throughput, sul layout e sul dimensionamento delle linee di controllo, rendendo il progetto non più coerente sotto il profilo tecnico, economico, organizzativo e temporale. Lo ius superveniens può costituire ragione idonea a giustificare la revoca di una procedura di gara, quando incida sull’interesse pubblico perseguito e sulla residua utilità dell’affidamento. Prima dell’aggiudicazione non sussiste, secondo il Collegio, un affidamento qualificato del concorrente e non è quindi necessaria una specifica comparazione tra interesse pubblico al ritiro e interesse privato alla conservazione della gara, né una particolare applicazione del principio di proporzionalità. La possibilità astratta di sospendere la procedura non rende illegittima la scelta di revocarla, trattandosi di valutazione discrezionale della stazione appaltante; nella fattispecie era inoltre incerto il momento delle verifiche europee e non era possibile imporre una sospensione sine die. La revoca poteva intervenire anche dopo l’apertura delle offerte, poiché non era stata ancora disposta l’aggiudicazione e l’apertura aveva riguardato l’offerta economica, non quella tecnica; non è stata ritenuta dimostrata un’asimmetria informativa tale da viziare l’atto. È stato inoltre escluso il diritto all’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, poiché prima dell’aggiudicazione il concorrente non aveva acquisito una utilità definitiva o un bene della vita direttamente inciso dalla revoca. Il Collegio ha distinto tale indennizzo dalla responsabilità precontrattuale, che può sorgere anche prima dell’aggiudicazione in presenza di affidamento ragionevole e violazione colposa dei doveri di correttezza e buona fede. Le spese di lite sono state compensate per la complessità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Consente la revoca degli atti amministrativi per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; nel caso di specie lo ius superveniens ha giustificato la revoca della gara prima dell’aggiudicazione.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo motivazionale è stato ritenuto assolto attraverso il provvedimento di revoca e la precedente interlocuzione procedimentale, che esplicitavano l’incidenza del regolamento sopravvenuto sul progetto e sull’interesse pubblico.

• art. 10 l. 241/1990

  Rileva con riguardo alla partecipazione procedimentale e alle osservazioni presentate dall’impresa prima della revoca, alle quali la stazione appaltante aveva fornito riscontro.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale fondamento costituzionale dei principi di buon andamento e dell’esercizio del potere di autotutela nelle procedure di gara.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le norme dedotte con i motivi d’appello, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le norme dedotte con i motivi d’appello, senza una specifica interpretazione autonoma nella decisione.

• art. 73 c.p.a.

  I termini per il deposito di memorie e documenti sono perentori; la memoria di replica è ammissibile solo per contrastare difese o documenti nuovi della controparte e non può contenere difese nuove proprie.

• art. 101 c.p.a.

  Il requisito delle specifiche censure contro i capi della sentenza deve essere coordinato con l’effetto devolutivo dell’appello, che consente al giudice di secondo grado di integrare la motivazione della sentenza impugnata.

• art. 104, comma 3, c.p.a.

  I motivi aggiunti in appello sono ammessi per vizi emergenti da documenti non prodotti nel giudizio di primo grado, ma preesistenti, non per introdurre circostanze sopravvenute rispetto all’atto impugnato.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  L’appellante aveva invocato la decisione ai fini risarcitori, ma il giudizio è stato comunque definito con il rigetto dell’appello.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2024/2018

  La sopravvenuta disciplina, introducendo limitazioni e verifiche sui sistemi EDS-CB C3, è stata ritenuta idonea a incidere sull’utilità e sulle caratteristiche del progetto posto a base della gara.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2021/255

  Richiamato quale disciplina tecnica originaria dello standard C3 posto a fondamento del progetto di gara.

Massime di principio

• La stazione appaltante può revocare una procedura di gara anche dopo la formazione della graduatoria e l’apertura delle offerte, purché prima dell’aggiudicazione sussistano concrete ragioni di interesse pubblico e il provvedimento dia conto dell’incidenza di tali ragioni sulla residua utilità della procedura.
• Una sopravvenienza normativa può giustificare la revoca della gara quando modifichi o renda incerto il quadro tecnico e regolatorio presupposto dal progetto, anche se la nuova disciplina ha efficacia temporanea o prevede verifiche future, purché l’amministrazione motivi sulla concreta incidenza della sopravvenienza sull’interesse pubblico perseguito.
• Prima dell’aggiudicazione il concorrente, anche se primo classificato o destinatario di una proposta di aggiudicazione, non vanta un affidamento qualificato alla conclusione della gara; pertanto non è necessaria una particolare comparazione tra l’interesse pubblico al ritiro e l’interesse privato alla conservazione degli atti di gara.
• La scelta tra sospensione e revoca della procedura appartiene alla discrezionalità della stazione appaltante e non può essere sostituita dalla valutazione del concorrente, quando l’amministrazione motivi sull’incertezza dei tempi e degli esiti della sopravvenienza normativa e sull’impossibilità di una sospensione sine die.
• L’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies l. 241/1990 presuppone che la revoca incida su una utilità o bene della vita già acquisito al patrimonio del soggetto direttamente interessato; la revoca della gara prima dell’aggiudicazione non attribuisce normalmente ai concorrenti il diritto all’indennizzo.
• Le memorie di replica nel processo amministrativo sono ammissibili esclusivamente per contrastare difese o documenti nuovi della controparte; non possono essere utilizzate per introdurre nuove deduzioni proprie oltre il termine perentorio previsto per le memorie dirette. La legittimità del provvedimento va inoltre valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione.

Come è indicizzato