Sentenza n. 1154/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva agito contro il silenzio del Comune di Catania sull'istanza del 26 maggio 2025, diretta a ottenere una nuova destinazione urbanistica per terreni già qualificati in parte come zona L-Caserma, in parte come verde rurale e in parte come soggetti a vincolo assoluto, nonché il pagamento dell'indennità prevista dall'art. 39 d.P.R. n. 327/2001. La precedente sentenza parziale aveva dichiarato improcedibile l'azione avverso il silenzio, poiché il Comune aveva successivamente provveduto sull'istanza, riservando la decisione sulla domanda patrimoniale. Con memoria notificata il 4 dicembre 2025, la ricorrente aveva prospettato ulteriori vizi, tra cui la violazione dell'art. 42 TUEL e della l.r. n. 19/2020, e aveva ipotizzato la cessazione della materia del contendere con soccombenza virtuale del Comune. Quanto alla domanda patrimoniale, sosteneva che la persistente destinazione urbanistica dei terreni, derivante da vincoli preordinati all'esproprio ormai decaduti, avesse prodotto una perdita della disponibilità e una diminuzione del valore di mercato, da parametrarsi a una perizia asseverata. Il giudice ha rilevato che la ricorrente fondava la pretesa sull'art. 39 d.P.R. n. 327/2001, pur deducendo non la reiterazione di un vincolo, ma l'inerzia comunale nel dettare una nuova disciplina urbanistica dopo la scadenza del vincolo. In subordine, la domanda era stata prospettata come risarcimento del danno ex art. 2043 c.c.

La decisione

La domanda di indennizzo è stata rigettata. Il TAR ha distinto l'indennizzo previsto dall'art. 39 d.P.R. n. 327/2001 dal risarcimento del danno da inerzia amministrativa. L'indennizzo presuppone la reiterazione, mediante uno specifico provvedimento amministrativo, di un vincolo preordinato all'esproprio o sostanzialmente espropriativo; non è invece dovuto per la mera inerzia dell'amministrazione successiva alla decadenza del vincolo, benché tale inerzia possa integrare la violazione dell'obbligo di adottare una nuova disciplina urbanistica. L'eventuale pretesa risarcitoria avrebbe richiesto la prova dell'elemento soggettivo della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, prova che la ricorrente non ha fornito. Il giudice ha inoltre rilevato che, ove la domanda fosse stata riqualificata come risarcitoria ai sensi dell'art. 32, comma 2, c.p.a., essa sarebbe stata comunque infondata per il mancato assolvimento dell'onere probatorio relativo alla colpa dell'amministrazione e, in ogni caso, per il comportamento della ricorrente, rimasta inattiva per un lungo periodo prima di presentare l'istanza del 26 maggio 2025, in contrasto con l'art. 1227, comma 2, c.c. e con l'art. 30, comma 3, c.p.a. La sopravvenuta approvazione della D.G.C. n. 200 del 16 ottobre 2024 non ha determinato soccombenza virtuale del Comune, risultato vittorioso sulla domanda residua. La ricorrente è stata condannata alle spese di questa parte del giudizio, liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina l'azione avverso il silenzio-inadempimento, che nella precedente fase del giudizio è stata dichiarata improcedibile perché il Comune aveva successivamente provveduto sull'istanza.

• art. 39 d.P.R. n. 327/2001

  nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo

  Prevede un indennizzo in presenza della reiterazione, mediante uno specifico provvedimento amministrativo, di un vincolo espropriativo o sostanzialmente espropriativo; non si applica alla mera inerzia dell'amministrazione dopo la scadenza del vincolo.

• art. 9, commi 2, 3 e 4, d.P.R. n. 327/2001

  Il vincolo preordinato all'esproprio ha la durata di cinque anni. Entro tale termine, può essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Se non è tempestivamente dichiarata la pubblica utilità dell'opera, il vincolo preordinato all'esproprio decade

  La scadenza del vincolo determina la decadenza dello stesso; la sua eventuale reiterazione richiede un provvedimento motivato e la rinnovazione del procedimento, tenendo conto degli standard urbanistici.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di qualificare diversamente la domanda, ma la riqualificazione della domanda di indennizzo in domanda risarcitoria non ha consentito l'accoglimento per il mancato assolvimento dell'onere probatorio.

• art. 2043 c.c.

  Il risarcimento per l'inerzia amministrativa richiede la prova dei presupposti della responsabilità aquiliana, compreso l'elemento soggettivo della colpa della pubblica amministrazione.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza

  Il ritardo della proprietaria nell'attivarsi per un vincolo asseritamente decaduto da lungo tempo avrebbe comunque escluso il risarcimento dei danni evitabili con l'ordinaria diligenza.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti

  Il giudice deve considerare il comportamento complessivo delle parti ed escludere i danni evitabili dal creditore mediante ordinaria diligenza e gli strumenti di tutela disponibili.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Impone all'amministrazione l'obbligo di concludere il procedimento; il Comune vi ha adempiuto adottando una determinazione sull'istanza, con conseguente improcedibilità della domanda contro il silenzio nella precedente sentenza.

• art. 42 d.lgs. n. 267/2000

  La violazione è stata prospettata dalla ricorrente nella memoria, ma non ha inciso sulla decisione della domanda di indennizzo.

• l.r. Sicilia n. 19/2020

  La violazione è stata prospettata dalla ricorrente nella memoria, ma non ha inciso sulla decisione della domanda di indennizzo.

Massime di principio

• L'indennizzo previsto dall'art. 39 d.P.R. n. 327/2001 presuppone la reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o sostanzialmente espropriativo mediante uno specifico provvedimento amministrativo; la mera inerzia dell'amministrazione successiva alla decadenza del vincolo non integra tale presupposto.
• La decadenza di un vincolo preordinato all'esproprio non esonera il Comune dall'obbligo di adottare una nuova disciplina urbanistica per l'area rimasta priva di una compiuta destinazione, ma l'inerzia nell'adempimento di tale obbligo non genera, di per sé, il diritto all'indennizzo ex art. 39 d.P.R. n. 327/2001.
• Quando la pretesa patrimoniale conseguente all'inerzia amministrativa è qualificabile come risarcitoria ai sensi dell'art. 2043 c.c., il ricorrente deve provare anche l'elemento soggettivo della responsabilità della pubblica amministrazione; tale requisito non è richiesto per l'indennizzo da atto lecito previsto dall'art. 39 d.P.R. n. 327/2001.
• La riqualificazione giudiziale della domanda ai sensi dell'art. 32, comma 2, c.p.a. non supera il mancato assolvimento dell'onere della prova relativo ai presupposti sostanziali della diversa azione proposta.
• Ai fini del risarcimento, il protratto ritardo del proprietario nell'attivarsi contro la persistente destinazione urbanistica o l'inerzia amministrativa può comportare l'esclusione dei danni evitabili mediante ordinaria diligenza, ai sensi dell'art. 1227, comma 2, c.c. e dell'art. 30, comma 3, c.p.a.

Come è indicizzato