Provvedimento AGCM A529 n. 29645 del 27/04/2021

Google/Android Auto e JuicePass: abuso di posizione dominante nell’interoperabilità delle app

Il provvedimento n. 29645 riguarda la condotta di Alphabet Inc., Google LLC e Google Italy S.r.l. nei confronti di Enel X Italia S.r.l. e della sua app JuicePass, già denominata Enel X Recharge. L’AGCM ha accertato un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE, consistente nell’aver ostacolato e procrastinato la pubblicazione dell’app su Android Auto e nell’aver così favorito la propria app Google Maps. Il procedimento è stato chiuso con accertamento dell’infrazione, imposizione di obblighi comportamentali e sanzione solidale di 102.084.433,91 euro.

Parti e origine del procedimento

Google LLC, controllata da Alphabet Inc. e operante in Italia tramite Google Italy S.r.l., sviluppa e controlla Android, Google Play, Android Auto, Google Maps e Google Assistant. Android Auto consente di utilizzare alcune app dello smartphone tramite il sistema di infotainment dell’auto, con interfaccia semplificata, comandi dell’autovettura e comandi vocali, allo scopo di ridurre la distrazione alla guida.

Enel X Italia opera come Mobility Service Provider nel settore della mobilità elettrica e ha sviluppato JuicePass. L’app consente di ricercare le colonnine, visualizzarne le caratteristiche e la disponibilità, ottenere indicazioni stradali, prenotare una presa, avviare, interrompere e monitorare la sessione di ricarica e pagarla. JuicePass era disponibile su Google Play e Apple App Store, ma non era disponibile su Android Auto. Dal 23 novembre 2020 l’app è stata resa disponibile su Apple CarPlay.

Il procedimento è stato avviato l’8 maggio 2019 dopo la segnalazione di Enel X Italia, che aveva chiesto a Google di poter pubblicare una versione di JuicePass compatibile con Android Auto. Nel corso dell’istruttoria sono state svolte ispezioni, acquisite informazioni da Google, Enel X Italia, Radioplayer e principali gruppi automobilistici e valutati gli impegni presentati da Google ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990. Gli impegni sono stati rigettati il 7 febbraio 2020, poiché l’Autorità ha ritenuto prevalente l’interesse all’accertamento dell’infrazione. È stata inoltre rigettata l’istanza cautelare di Enel X Italia ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990.

Mercati rilevanti e posizione dominante

L’Autorità ha richiamato la definizione dei mercati operata dalla Commissione europea nel caso AT.40099 – Google Android. I mercati rilevanti a monte sono:

• il mercato mondiale, esclusa la Cina, della concessione di licenze per sistemi operativi per dispositivi mobili intelligenti, nel quale Google opera tramite Android;
• il mercato mondiale, esclusa la Cina, dei portali di vendita di applicazioni per Android, nel quale Google opera tramite Google Play.

Android deteneva una posizione dominante nel primo mercato, anche in ragione della quota del 96,4% delle vendite di dispositivi con sistemi operativi licenziabili rilevata nel 2016 e degli effetti di rete che collegano utenti, produttori e sviluppatori. Google Play era dominante nel mercato degli app store per Android, essendo preinstallato nella quasi totalità dei dispositivi Android e rappresentando il canale attraverso il quale veniva scaricata la quasi totalità delle app destinate a tali dispositivi.

L’AGCM ha ritenuto che la posizione dominante riguardasse anche il ruolo di Google quale gatekeeper dell’accesso degli sviluppatori agli utenti finali. Per rendere un’app disponibile su Android Auto occorre utilizzare gli strumenti di programmazione predisposti da Google e distribuire l’app tramite Google Play. Google è quindi in grado di decidere quali categorie di app siano ammesse, con quali funzionalità e secondo quali tempistiche.

Android Auto e assenza di sostituibilità

Android Auto è parte dell’ecosistema Android e, nelle versioni più recenti, parte integrante del sistema operativo Android. La piattaforma modifica l’esperienza d’uso dello smartphone, semplificando grafica, funzionalità e modalità di interazione per consentire l’utilizzo delle app alla guida in condizioni di sicurezza.

L’Autorità ha escluso che Android Auto fosse sostituibile:

• con l’uso diretto dello smartphone, perché quest’ultimo presenta un ambiente più complesso e richiede attività potenzialmente distraenti, come lo sblocco del dispositivo;
• con l’integrazione delle app nei singoli sistemi di infotainment, a causa della varietà dei sistemi e dei rilevanti costi di sviluppo e manutenzione;
• con MirrorLink, caratterizzato da diffusione e numero di app molto inferiori e da un progressivo abbandono da parte di produttori automobilistici e di dispositivi mobili;
• con Apple CarPlay, che appartiene a un ecosistema separato, basato su iOS.

Android Auto era compatibile con marchi automobilistici rappresentativi di circa il 98% delle immatricolazioni italiane. I costruttori interpellati hanno dichiarato di considerarla uno standard di mercato, necessario per rispondere alle aspettative dei clienti e mantenere la competitività dell’offerta.

Spazio competitivo a valle: app di navigazione e app per la ricarica elettrica

L’Autorità non ha individuato un unico mercato rilevante comprendente Google Maps e JuicePass, ma uno spazio competitivo nel quale le due tipologie di app si confrontano sotto diversi profili.

Google Maps ha un approccio generalista e consente di cercare numerosi punti di interesse, tra cui le colonnine di ricarica. JuicePass ha invece un approccio specialistico e offre una gamma completa di servizi per la ricarica elettrica. La sovrapposizione concorrenziale riguarda anzitutto la ricerca, la visualizzazione e la navigazione verso le colonnine, nonché le informazioni sulla localizzazione, sulle prese, sulla potenza, sugli orari e sulla disponibilità.

La concorrenza si estende anche in senso potenziale alle funzioni di prenotazione, gestione e pagamento. Google aveva rafforzato Google Maps attraverso l’acquisizione di dati sulle colonnine, lo sviluppo del formato GELFS e l’integrazione di informazioni sulla disponibilità in tempo reale. Nei documenti interni emergeva inoltre la possibilità futura di introdurre funzioni di prenotazione e pagamento o di collegare gli utenti alle app e ai siti degli MSP.

Le app competevano anche per:

• il rapporto diretto con gli utenti;
• il punto di ingresso alle attività di ricarica;
• i dati generati dalle ricerche e dall’uso delle colonnine;
• la possibilità di sviluppare e consolidare effetti di rete in un settore in rapida crescita.

Lo spazio competitivo è stato considerato con riferimento al territorio italiano, in quanto JuicePass era specializzata sul mercato nazionale e i servizi presentavano caratteristiche locali connesse alla rete di colonnine, alla lingua, alla struttura urbana e alle abitudini di mobilità.

Condotta di Google e rifiuti espressi

Enel X Italia ha iniziato a sviluppare la versione di JuicePass per Android Auto nel luglio 2018. Poiché Google aveva reso disponibili template soltanto per app media e messaggistica, Enel X Italia aveva utilizzato il template di messaggistica, predisponendo interazioni vocali coerenti con le esigenze di sicurezza alla guida.

Google ha opposto quattro rifiuti espressi:

• il 20 settembre 2018, sostenendo che l’app fosse una utility per stazioni di ricarica non appartenente alle categorie media o messaggistica;
• il 21 settembre 2018, precisando che modificare la logica del dialogo non avrebbe modificato la natura dell’app;
• l’8 novembre 2018, affermando che nel 2019 non erano previsti ampliamenti delle categorie ammesse;
• il 18 gennaio 2019, sostenendo che Android Auto supportava media, messaggistica e navigazione, ma non app di terzi ulteriori e non era possibile prevedere quando avrebbe potuto ospitare app di prenotazione.

Quando i rifiuti sono stati comunicati, Google Maps e Waze erano già disponibili su Android Auto. Google Maps e Waze erano state sviluppate con strumenti full screen, non soggetti alle limitazioni dei template ordinari. Era inoltre presente Kakao, app di navigazione sudcoreana sviluppata come custom app, ma tale circostanza non è stata comunicata a Enel X Italia.

Strumenti disponibili e mancata attivazione dell’interoperabilità

La politica di pubblicazione di Google comprendeva cinque categorie o modalità di accesso:

• app media basate su template;
• app di messaggistica basate su template;
• app di navigazione, in particolare Google Maps e Waze, sviluppate con strumenti full screen, oltre alla custom app Kakao;
• app sviluppate dalle case automobilistiche come custom app;
• interazioni vocali basate su Actions-on-Google e Google Assistant.

Secondo l’Autorità, Google avrebbe potuto rispondere alla richiesta di Enel X Italia mediante una delle seguenti soluzioni:

• sviluppare un template per app di ricarica elettrica idoneo a supportare ricerca, navigazione, prenotazione e avvio della ricarica;
• collaborare con Enel X Italia per una custom app;
• ampliare Actions-on-Google per consentire le funzionalità essenziali di JuicePass attraverso comandi vocali.

Nessuna di queste soluzioni è stata tempestivamente attuata. Google aveva sostenuto che la sicurezza alla guida, la responsabilità per le app distribuite e la limitatezza delle risorse giustificassero la politica restrittiva. L’Autorità ha tuttavia osservato che i template, le custom app e le interazioni vocali erano proprio gli strumenti elaborati da Google per governare tali rischi.

Google aveva proposto a Enel X Italia tre alternative: integrare i dati delle colonnine in Google Maps, utilizzare Actions-on-Google per la sola ricerca oppure sviluppare versioni dell’app per i singoli sistemi di infotainment dei costruttori. Tali opzioni non garantivano la disponibilità dell’app JuicePass su Android Auto, non consentivano tutte le sue funzioni e, nel caso delle integrazioni nei sistemi dei costruttori, imponevano costi e complessità rilevanti.

Interazioni con Enel e rilievo del rapporto commerciale

La richiesta di Enel X Italia si inseriva in un più ampio rapporto tra il Gruppo Enel e Google, riguardante la possibile fornitura di servizi cloud e l’integrazione in Google Maps dei dati sulle colonnine di ricarica. I documenti interni acquisiti hanno evidenziato che Google considerava Enel un cliente strategico per Google Cloud.

La questione Android Auto fu discussa ai livelli più elevati di Google anche in vista di una call del 28 febbraio 2019 con l’amministratore delegato del Gruppo Enel. Secondo l’AGCM, Google mostrò un’apparente disponibilità collaborativa, ma senza modificare i propri piani di sviluppo, senza assumere impegni temporali e con l’obiettivo prevalente di riavviare le negoziazioni cloud.

L’Autorità ha attribuito rilievo anche all’atteggiamento ostruzionistico di Google, che:

• non fornì a Enel X Italia una procedura per svolgere i test di sicurezza, nonostante la disponibilità della società a effettuarli;
• continuò a proporre soluzioni alternative già ritenute insoddisfacenti;
• non indicò tempi certi per un template o per una possibile pubblicazione;
• non modificò le priorità interne pur conoscendo la rilevanza della richiesta.

Valutazione ai sensi dell’articolo 102 TFUE

La condotta è stata qualificata come rifiuto a consentire l’interoperabilità e, in senso più ampio, come rifiuto a contrarre mediante mancata attuazione delle attività necessarie a rendere disponibile la piattaforma ad una app di terzi. L’AGCM ha richiamato i criteri elaborati dalla giurisprudenza europea in materia di rifiuto di accesso, inclusi quelli relativi all’indispensabilità, al rischio di eliminazione della concorrenza effettiva, all’ostacolo alla comparsa di un prodotto nuovo e al pregiudizio per i consumatori.

L’indispensabilità è stata ravvisata perché Google era l’unica fonte degli strumenti di programmazione per Android Auto e perché Android Auto offriva un’esperienza di utilizzo alla guida non sostituibile con quella dello smartphone o con le altre piattaforme disponibili. La rilevanza non è stata esclusa dal numero ancora contenuto di utenti, poiché il settore della mobilità elettrica e quello delle tecnologie per l’infotainment erano in fase di crescita e caratterizzati da effetti di rete.

L’Autorità ha ritenuto che la protratta esclusione di JuicePass potesse impedirle di raggiungere una base critica di utenti, con rischio di esclusione definitiva o difficilmente reversibile. La condotta avvantaggiava Google Maps, che poteva consolidare la propria posizione nella ricerca delle colonnine e appropriarsi dei dati generati dagli utenti.

L’AGCM ha inoltre ravvisato un ostacolo alla comparsa e alla diffusione di un prodotto nuovo e distinto: JuicePass offriva una esperienza specialistica e completa, comprendente prenotazione, gestione e pagamento, mentre Google Maps aveva un approccio generalista. L’esclusione riduceva l’offerta, la differenziazione e le possibilità di scelta degli utenti e poteva ostacolare il progresso tecnico e lo sviluppo della mobilità elettrica.

Principio di level playing field e discriminazione

Secondo l’Autorità, il ruolo di Google quale concorrente e, contemporaneamente, controllore dell’accesso alla piattaforma imponeva una speciale responsabilità e il rispetto di un level playing field.

Il principio avrebbe richiesto:

• in senso statico, strumenti di programmazione che consentissero agli sviluppatori terzi di offrire funzioni analoghe a quelle di Google Maps, quali ricerca e navigazione verso le colonnine;
• in senso dinamico, la possibilità di sviluppare funzioni nuove e ulteriori, quali prenotazione e avvio della ricarica, salvo giustificazioni oggettive e proporzionate.

La politica di Google trattava più favorevolmente Google Maps e Waze, consentendo loro l’uso di strumenti full screen e l’accesso ad Android Auto, mentre agli sviluppatori terzi erano riservati template limitati e categorie non chiaramente definite. Tale differenza è stata ritenuta una discriminazione idonea a favorire l’app proprietaria di Google.

Assenza di giustificazioni oggettive

L’AGCM ha escluso che la condotta fosse giustificata da impedimenti tecnici insuperabili. Dai documenti interni emergeva che il rifiuto dipendeva da una scelta di publishing policy e non da incompatibilità tecniche specifiche di JuicePass.

Le esigenze di sicurezza alla guida erano ritenute rilevanti, ma non proporzionate al rifiuto assoluto e prolungato. Secondo l’Autorità, la sicurezza dipendeva soprattutto dalle modalità di interazione e dagli strumenti di programmazione, non dalla classificazione commerciale dell’app. Google avrebbe potuto utilizzare i propri strumenti di controllo, effettuare test, collaborare con Enel X Italia o chiedere alla società di contribuire in misura ragionevole alle attività tecniche.

Anche il riferimento alla limitatezza delle risorse è stato respinto. Google disponeva di una forza finanziaria eccezionale, aveva investito in Android Auto, Android Automotive Operating System e Google Maps e aveva già riservato risorse allo sviluppo di template e custom app per altri operatori.

La versione beta del template rilasciata il 15 ottobre 2020 non è stata ritenuta una soluzione effettiva. Essa era accessibile soltanto a un numero limitato di utenti, in un’area riservata del Play Store, non era definitiva e non garantiva che JuicePass potesse offrire tutte le funzioni essenziali richieste da Enel X Italia.

Pregiudizio al commercio tra Stati membri

La condotta rientra nell’ambito dell’articolo 102 TFUE perché era potenzialmente idonea a incidere sensibilmente sul commercio tra Stati membri. L’infrazione interessava l’intero territorio italiano, considerato parte rilevante del mercato interno, e riguardava un’impresa, Google, attiva in tutti gli Stati membri e un’impresa, Enel X Italia, attiva anche in altri Paesi dell’Unione europea.

L’ostacolo all’attività di un concorrente, all’innovazione, allo sviluppo di nuovi modelli di business e al progresso tecnico è stato ritenuto idoneo a produrre effetti transfrontalieri ai sensi del Regolamento CE n. 1/2003 e dei principi europei applicabili.

Gravità e durata dell’infrazione

L’Autorità ha qualificato l’infrazione come molto grave, considerando:

• la natura escludente della condotta;
• il controllo di Google su importanti punti di accesso agli utenti finali;
• il trattamento più favorevole delle app proprietarie;
• gli effetti sul benessere dei consumatori e sulla struttura del mercato;
• il potenziale ostacolo all’innovazione e alla diffusione della mobilità elettrica;
• la rilevanza economica e tecnologica globale di Google.

La durata è stata individuata in 2 anni, 7 mesi e 7 giorni, dal 20 settembre 2018, data del primo rifiuto espresso, fino al 27 aprile 2021. L’infrazione è stata considerata ancora in corso, poiché Google non aveva rilasciato una versione definitiva del template né garantito che il nuovo strumento consentisse tutte le funzionalità essenziali di JuicePass.

Quantificazione della sanzione

La sanzione è stata determinata ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/1990, dell’articolo 11 della legge n. 689/1981, richiamato dall’articolo 31 della legge n. 287/1990, e delle Linee Guida AGCM sulla quantificazione delle sanzioni.

Il fatturato rilevante è stato individuato nei ricavi realizzati in Italia nel 2020 relativamente ad Android, Google Play e Google Maps. L’Autorità ha ritenuto non attendibili e non sufficientemente rappresentativi i dati forniti da Google e ha proceduto a una stima basata sui ricavi globali dei Google Services, sull’incidenza dell’Italia nell’area EMEA e sull’incidenza cumulativa dei tre prodotti.

Il calcolo ha considerato:

• una percentuale sul fatturato rilevante compresa tra il 10% e il 20%, in ragione della gravità e della necessità di deterrenza;
• la durata di 2 anni, 7 mesi e 7 giorni;
• un’entry fee compresa tra il 15% e il 25% del fatturato rilevante;
• nessuna circostanza aggravante o attenuante specifica;
• una maggiorazione del 50% per il fatturato globale particolarmente elevato e la rilevanza economica del gruppo.

L’importo finale è pari a 102.084.433,91 euro, inferiore al limite edittale del 10% del fatturato mondiale consolidato di Alphabet Inc. nel 2020 e corrispondente allo 0,064% di tale fatturato. La sanzione è stata irrogata in solido ad Alphabet Inc., Google LLC e Google Italy S.r.l.

Obblighi e monitoraggio

Per ripristinare tempestivamente il level playing field, l’Autorità ha imposto a Google di:

• rilasciare senza indugio la versione definitiva del template per lo sviluppo di app di ricarica elettrica;
• verificare, tramite il fiduciario, se il template consenta a JuicePass di offrire le funzioni essenziali, oltre alla ricerca e navigazione, individuate nella prenotazione e nell’avvio della sessione di ricarica;
• integrare il template o svilupparne uno nuovo qualora tali funzioni non siano disponibili;
• proporre entro 30 giorni un fiduciario indipendente, dotato di esperienza nello sviluppo di applicazioni e privo di conflitti di interesse;
• consentire al fiduciario l’accesso a tutte le informazioni e risorse necessarie;
• trasmettere relazioni mensili del fiduciario all’Autorità e relazioni di ottemperanza di Google entro 90 giorni e successivamente ogni trimestre fino alla piena attuazione.

Il fiduciario deve essere approvato preventivamente dall’AGCM, che può modificare il mandato proposto. Il relativo compenso è posto a carico di Google.

Dispositivo ed esito

L’AGCM ha dichiarato che la condotta di Alphabet Inc., Google LLC e Google Italy S.r.l., consistente nell’ostacolare e procrastinare la pubblicazione dell’app di Enel X Italia su Android Auto, costituisce abuso di posizione dominante in violazione dell’articolo 102 TFUE. Ha ordinato la cessazione dei comportamenti e l’astensione da condotte analoghe, imposto gli obblighi di rilascio e adeguamento del template e irrogato la sanzione solidale di 102.084.433,91 euro.