Provvedimento AGCM A521 n. 29644 del 27/04/2021

Taxi Torino – clausole di esclusiva e intermediazione della domanda taxi a Torino

Il provvedimento n. 29644 conclude il procedimento avviato nei confronti di Società Cooperativa Taxi Torino per verificare un abuso di posizione dominante nel mercato dei servizi di raccolta e smistamento della domanda di taxi nel Comune di Torino. L’AGCM ha accertato che la cooperativa ha utilizzato clausole statutarie di non concorrenza, accompagnate dall’esclusione di sei tassisti, per impedire o dissuadere l’utilizzo della piattaforma concorrente Mytaxi, oggi FreeNow.

Parti e origine del procedimento

Mytaxi Italia S.r.l. ha denunciato nel luglio 2018 la presenza e l’applicazione di clausole statutarie che impedivano ai tassisti aderenti a Taxi Torino di utilizzare contemporaneamente più intermediari. La piattaforma aveva iniziato a operare a Torino nel giugno 2017, dopo essere già entrata nei mercati di Milano e Roma.

Taxi Torino era stata costituita nel giugno 2017 dalla fusione delle due cooperative torinesi che gestivano gli unici numeri radiotaxi cittadini. La cooperativa gestiva il radiotaxi e, dall’estate 2017, l’app Wetaxi, sviluppata da Move Plus sulla base di un contratto di esclusiva. Alla cooperativa aderivano circa 1.400-1.500 tassisti, su un totale di 1.501 licenze taxi attive nel Comune di Torino.

L’AGCM ha avviato l’istruttoria il 10 ottobre 2018 ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 287/1990, contestando la possibile violazione dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 3 della legge n. 287/1990. Contestualmente è stato avviato un procedimento cautelare ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990. La misura cautelare adottata il 29 novembre 2018 è stata successivamente annullata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1547 del 3 marzo 2020, senza precludere all’Autorità la prosecuzione dell’istruttoria e l’accertamento definitivo dell’eventuale illecito antitrust.

Quadro regolamentare e funzionamento del servizio

Il servizio taxi è un servizio pubblico non di linea disciplinato dalla legge n. 21/1992 e dalla regolamentazione locale. È caratterizzato dall’obbligo di servizio, dall’obbligo di stazionamento, dalle tariffe amministrate, dalla territorialità della licenza e dall’esigenza di soddisfare una domanda immediata di trasporto.

Nel Comune di Torino la domanda può essere acquisita direttamente, presso posteggi e colonnine, oppure tramite centrali radiotaxi e piattaforme digitali. Il mercato dell’intermediazione comprende quindi sia i sistemi tradizionali sia le app, che svolgono la funzione economica di mettere in contatto utenti e tassisti.

Mercato rilevante

L’AGCM ha individuato il mercato del prodotto nella fornitura di servizi di raccolta e smistamento della domanda del servizio taxi, includendo:

• i canali diretti;
• le centrali radiotaxi;
• le piattaforme basate su app, tra cui Mytaxi e Wetaxi.

Si tratta di un sistema a due versanti: da un lato i tassisti domandano servizi di procacciamento delle corse; dall’altro gli utenti finali domandano servizi di trasporto taxi. Le piattaforme competono su entrambi i versanti, anche attraverso qualità, tempi di attesa, promozioni, modalità di pagamento e servizi accessori.

L’Autorità ha ritenuto sufficientemente sostituibili radiotaxi e app. Per i tassisti, entrambi i canali rappresentano fonti di acquisizione della clientela e possono aumentare il numero di corse e il reddito. Per gli utenti, i canali sono alternativamente utilizzabili per soddisfare il medesimo bisogno di ottenere un taxi, pur con differenze nelle preferenze individuali.

A sostegno della definizione unitaria del mercato, l’AGCM ha valorizzato i dati sull’evoluzione delle corse, che evidenziavano un travaso graduale dal canale telefonico a quello via app, nonché un’indagine SWG dalla quale risultava che radiotaxi e app erano percepiti come equivalenti o interscambiabili da quote maggioritarie di tassisti e utenti.

La dimensione geografica è stata individuata nel Comune di Torino. La domanda e l’offerta sono infatti condizionate dalla localizzazione fisica del servizio, dalle licenze comunali, dai limiti territoriali e dalla necessità che il tassista e l’utente si incontrino nell’area servita.

Posizione dominante di Taxi Torino

Taxi Torino deteneva una quota superiore al 90% delle licenze taxi torinesi e una rete stabile di circa 1.400-1.500 tassisti. La quota è rimasta sostanzialmente invariata nel periodo considerato.

La posizione dominante è stata desunta non soltanto dall’elevata quota di mercato, ma anche dalla sostanziale assenza di concorrenti effettivi e potenziali di dimensione comparabile, dalle barriere derivanti dal numero contingentato di licenze e dalle limitate condizioni concorrenziali presenti nel mercato a valle del trasporto taxi.

L’Autorità ha ritenuto che gli ulteriori operatori menzionati da Taxi Torino, tra cui Uber Taxi e inTaxi, non avessero alterato significativamente il quadro concorrenziale torinese.

Clausole statutarie e loro applicazione

Lo Statuto di Taxi Torino conteneva tre previsioni rilevanti:

• l’articolo 6 richiamava i requisiti previsti dall’articolo 2527 c.c.;
• l’articolo 14.2, lett. a), prevedeva l’esclusione del socio che avesse perso i requisiti di ammissione, inclusi quelli dell’articolo 2527 c.c.;
• l’articolo 14.2, lett. f), introdotto nell’agosto 2017, prevedeva l’esclusione del socio che, pur restando socio, aderisse ad altro soggetto titolare o gestore di un diverso sistema tecnologico di intermediazione o ne utilizzasse le prestazioni.

La clausola dell’articolo 14.2, lett. f), è stata introdotta subito dopo l’ingresso di Mytaxi e dopo l’adesione iniziale di alcune decine di tassisti torinesi. La documentazione interna ha mostrato che la cooperativa era preoccupata dell’uso di Mytaxi da parte dei soci e intendeva adottare rapidamente strumenti per impedire o sanzionare tale comportamento.

Taxi Torino ha commissionato a un’agenzia investigativa il monitoraggio delle corse effettuate dai propri soci tramite Mytaxi. Sulla base delle investigazioni, ha deliberato:

• l’esclusione di tre soci il 28 settembre 2017;
• l’esclusione di altri tre soci il 14 maggio 2018.

Le esclusioni sono state disposte anche per l’utilizzo occasionale dell’app e per l’effettuazione di una corsa ottenuta tramite Mytaxi. Dopo il maggio 2018 la cooperativa non ha più applicato formalmente la clausola, ma l’Autorità ha ritenuto che gli effetti dissuasivi della sua introduzione e applicazione perdurassero.

Gli obblighi statutari si applicavano anche agli utenti o sostituti non soci inseriti nell’organico della cooperativa, ai quali erano attribuiti diritti e doveri analoghi a quelli dei soci nell’assegnazione delle corse.

Articolo 2527 del codice civile e principio di proporzionalità

Taxi Torino ha sostenuto che le clausole fossero una mera applicazione dell’articolo 2527, comma 2, c.c., secondo cui non possono diventare soci della cooperativa coloro che esercitano in proprio imprese in concorrenza con quella della cooperativa.

L’AGCM ha distinto l’attività di intermediazione da quella di trasporto. Il tassista socio che si registra o utilizza Mytaxi non svolge in proprio un’attività di intermediazione concorrente: egli continua a svolgere il servizio di trasporto e si limita ad acquistare un servizio di intermediazione da un operatore terzo. Il rapporto di concorrenza intercorre quindi tra Taxi Torino e la piattaforma concorrente, non tra Taxi Torino e il tassista che utilizza tale piattaforma.

L’Autorità ha inoltre precisato che, anche ammettendo un’interpretazione più ampia dell’articolo 2527 c.c., le limitazioni dell’autonomia dei soci dovrebbero essere necessarie e proporzionate alla tutela dello scopo mutualistico. Un divieto assoluto, applicabile anche all’uso occasionale di un’altra piattaforma e sanzionato con l’esclusione, eccedeva tale finalità.

La giurisprudenza europea, inclusa la sentenza Gøttrup-Klim, non esclude l’applicazione delle regole di concorrenza alle cooperative. Le clausole di non concorrenza possono essere compatibili con il diritto antitrust soltanto se necessarie al buon funzionamento della cooperativa e proporzionate all’obiettivo perseguito. La struttura cooperativa non costituisce quindi un’esenzione generale dall’articolo 102 TFUE.

L’AGCM ha interpretato la sentenza del Consiglio di Stato n. 1547/2020 come una pronuncia cautelare e sommaria, che non impediva la valutazione definitiva della proporzionalità delle clausole e dei loro effetti concreti.

Effetti escludenti e nesso causale

L’Autorità ha ritenuto che il divieto assoluto obbligasse i tassisti soci, che rappresentavano oltre il 90% delle licenze torinesi, a destinare alla cooperativa l’intera capacità produttiva disponibile, impedendo loro di utilizzare Mytaxi anche quando la capacità non era necessaria per soddisfare le richieste di Taxi Torino.

I principali elementi probatori valorizzati sono stati:

• il crollo delle nuove registrazioni a Mytaxi dopo l’introduzione della clausola e le prime esclusioni;
• la presenza di numerosi mesi con zero nuove registrazioni;
• le sole 103 licenze registrate a Mytaxi fino a febbraio 2020, pari a meno del 7% delle licenze torinesi;
• il mancato superamento dell’1% delle licenze da parte dei tassisti attivi con Mytaxi;
• il tasso medio di corse inevase da Mytaxi, pari a circa il 65-70%, contro un tasso sempre inferiore all’1% per Taxi Torino;
• il maggiore utilizzo dell’app da parte dei tassisti indipendenti rispetto ai tassisti soci di Taxi Torino;
• la diminuzione dell’utilizzo di Mytaxi da parte dei soci anche dopo la registrazione;
• l’effetto dissuasivo prodotto dall’esclusione di sei tassisti, che aveva segnalato alla restante base sociale il rischio di perdere l’accesso alla rete Taxi Torino.

L’AGCM ha respinto la tesi secondo cui la scarsa crescita di Mytaxi sarebbe dipesa dalla sua commissione del 10% per corsa. La presenza di capacità produttiva inutilizzata rendeva economicamente conveniente per il tassista utilizzare un’ulteriore piattaforma quando non era impegnato in una corsa della cooperativa. I tassisti Taxi Torino effettuavano mediamente 1.700-2.000 corse annue, a fronte di una capacità potenziale stimata fino a 3.150 corse in città comparabili.

La differenza di comportamento tra soci e indipendenti è stata ritenuta particolarmente significativa per il nesso causale: i tassisti indipendenti, non soggetti alle clausole, registrati a Mytaxi ne facevano un uso almeno sporadico nel 70% dei casi o più; i soci registrati, invece, in larga parte non utilizzavano l’app.

Recesso ed effetti di rete

Taxi Torino aveva introdotto nell’articolo 14.1, lett. c), una causa di recesso per il socio che intendesse aderire a un altro intermediario o utilizzarne i servizi. La cooperativa ha sostenuto che tale facoltà rendesse contendibile la base dei tassisti.

L’AGCM ha respinto l’argomento. In presenza di una quota superiore al 90% e di una clientela fidelizzata, il recesso avrebbe comportato la perdita dell’accesso alla domanda intermediata dal radiotaxi e delle relative economie di rete. La possibilità giuridica di recedere non equivaleva quindi a una possibilità economicamente praticabile.

La quota di ammissione, i costi di attrezzatura e la perdita dei benefici derivanti dalla rete costituivano ulteriori disincentivi. Inoltre, Taxi Torino aveva comunicato che nessun socio aveva esercitato il recesso sulla base della clausola specifica.

Qualificazione come abuso di posizione dominante

Le condotte sono state qualificate come abuso ai sensi dell’articolo 102 TFUE. L’abuso consisteva nella combinazione di:

• previsione statutaria di obblighi assoluti di non concorrenza;
• applicazione delle clausole tramite esclusione dei tassisti che utilizzavano Mytaxi;
• vincolo della capacità produttiva della grande maggioranza dei tassisti torinesi;
• ostacolo all’ingresso e allo sviluppo di un nuovo operatore e, più in generale, delle piattaforme concorrenti.

L’Autorità ha ritenuto che non fosse necessario dimostrare l’esclusione totale di Mytaxi dal mercato. Era sufficiente dimostrare l’idoneità della condotta a ostacolarne significativamente lo sviluppo e l’esistenza di effetti concreti, riscontrati nei dati sulle adesioni, sull’utilizzo dell’app e sulle corse inevase.

Poiché Mytaxi apparteneva a un gruppo tedesco attivo in più Stati europei e la condotta era idonea a ostacolarne l’ingresso nel mercato italiano, l’AGCM ha ritenuto integrato anche il requisito del pregiudizio al commercio tra Stati membri, applicando l’articolo 102 TFUE ai sensi del Regolamento CE n. 1/2003.

Gravità e durata

La violazione è stata qualificata come grave considerando:

• la natura escludente del divieto assoluto;
• la posizione largamente dominante di Taxi Torino, con oltre il 90% del mercato;
• l’esistenza di barriere all’ingresso derivanti dal sistema di licenze taxi;
• l’effetto concreto e duraturo prodotto sulla capacità di Mytaxi di acquisire tassisti e soddisfare la domanda degli utenti;
• il pregiudizio arrecato ai tassisti e ai consumatori finali.

La durata è stata individuata dal 1° giugno 2017, data di ingresso di Mytaxi nel mercato torinese, al 27 aprile 2021, data della delibera, per complessivi 3 anni, 10 mesi e 27 giorni. Le clausole, inserite nello Statuto, erano potenzialmente permanenti e la loro portata restrittiva si era manifestata con lo sviluppo delle piattaforme digitali.

Sanzione e criteri di quantificazione

La sanzione è stata determinata ai sensi dell’articolo 15 della legge n. 287/1990, dell’articolo 11 della legge n. 689/1981, richiamato dall’articolo 31 della legge n. 287/1990, e delle Linee Guida AGCM del 22 ottobre 2014.

Il valore delle vendite considerato era il fatturato dell’attività radiotaxi realizzato nel 2019, pari a un importo compreso nell’intervallo riservato di 1-10 milioni di euro. L’Autorità ha incluso nel fatturato anche i canoni pagati dai soci, ritenendoli corrispettivi per il servizio di radiotaxi e non meri rimborsi di costi mutualistici.

L’importo iniziale, calcolato applicando una percentuale del valore delle vendite in funzione della gravità e moltiplicandola per la durata di 3 anni, 10 mesi e 27 giorni, era inferiore a un milione di euro. In ragione dell’eccezionale emergenza sanitaria Covid-19 e del drastico crollo della domanda di taxi, l’AGCM ha applicato una riduzione dell’80% ai sensi del punto 34 delle Linee Guida.

L’importo finale è stato fissato in 46.045,85 euro.

Misure imposte e termini

L’AGCM ha deliberato che Taxi Torino:

• ha commesso un abuso di posizione dominante in violazione dell’articolo 102 TFUE;
• deve adottare misure idonee a eliminare l’infrazione;
• deve astenersi in futuro da comportamenti analoghi;
• deve trasmettere all’Autorità, entro 120 giorni dalla notifica, una relazione specifica sulle iniziative adottate.

La sanzione deve essere pagata entro 90 giorni dalla notificazione del provvedimento. Il provvedimento è impugnabile davanti al TAR Lazio entro 60 giorni dalla notifica oppure con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.