Sentenza n. 342/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato inizialmente due note comunali del 10 giugno e del 17 luglio 2024, con le quali il Comune aveva anticipato e formalizzato, ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, il diniego della sanatoria richiesta ai sensi della l. 47/1985, sostenendo che l’immobile non fosse completo al rustico alla data di presentazione dell’istanza. Ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e della normativa regionale, nonché la violazione dell’art. 31 l. 47/1985, assumendo che il rustico fosse invece già completo. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il diniego definitivo della sanatoria, deducendo difetto di motivazione, travisamento dei fatti, carenza e incompletezza dell’istruttoria e sviamento, per la mancata considerazione di una nota comunale del 27 novembre 1982 e della documentazione tecnica relativa allo stato dell’immobile. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato l’ordinanza di demolizione, deducendo gli stessi vizi, nonché la mancata comunicazione di avvio del procedimento, in ragione della complessità della vicenda, e ha riproposto i vizi derivati dal diniego di sanatoria. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, sulla base di documenti acquisiti mediante accesso agli atti nel settembre 2025, ha dedotto che il sequestro dell’immobile era stato revocato nel 1982; che era stata presentata una precedente istanza di sanatoria ai sensi della l.r. 70/1981, relativa al medesimo immobile; che tale pratica aveva ricevuto valutazioni tecniche e un parere favorevole della Commissione edilizia; e che l’istanza del 1985 poteva essere collegata o proseguire quella precedente ai sensi della l.r. 37/1985. Ha quindi contestato il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti, nonché l’erronea applicazione retroattiva dei presupposti più restrittivi della l. 47/1985, anziché della disciplina regionale applicabile alla pratica originaria. Con il quarto ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il rigetto dell’istanza di riesame in autotutela, deducendo difetto di motivazione per la mancata valutazione puntuale dei nuovi documenti e fatti indicati.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile perché le note del 10 giugno e del 17 luglio 2024 avevano natura endoprocedimentale, non decisoria e non immediatamente lesiva; esse sono state poi superate dal provvedimento conclusivo di diniego. È stata invece respinta l’eccezione di inammissibilità del terzo ricorso per motivi aggiunti. Il Collegio ha riconosciuto un errore di fatto scusabile e ha rimesso in termini la ricorrente ai sensi dell’art. 37 c.p.a., valorizzando la sua qualità di erede non esecutrice degli abusi, la vetustà della pratica, le difficoltà oggettive di ricostruzione documentale e le difese inizialmente non univoche del Comune, oltre al dovere di correttezza e buona fede dell’amministrazione. Nel merito, il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto. Il diniego di sanatoria è stato annullato perché il Comune non aveva considerato il provvedimento di dissequestro del 1982, aveva omesso di esaminare la precedente istanza di sanatoria del 1981 relativa al medesimo immobile e non aveva valutato la possibile connessione o continuità tra quest’ultima e la successiva istanza del 1985. Il Comune non poteva ritenere implicitamente estinta la pratica precedente in assenza di una rinuncia e, poiché la disciplina regionale non prevedeva un meccanismo di silenzio significativo, avrebbe dovuto definirla con un provvedimento espresso. L’istruttoria avrebbe dovuto esaminare l’intera documentazione relativa all’immobile e definire entrambe le pratiche, motivando specificamente anche sull’eventuale impossibilità di una valutazione unitaria. Per illegittimità derivata è stata annullata anche l’ordinanza di demolizione, avente quale unico presupposto il diniego della sanatoria. È stato inoltre annullato il rigetto dell’istanza di riesame, poiché la laconica affermazione secondo cui i nuovi elementi non aggiungevano nulla alle motivazioni precedenti non soddisfaceva l’obbligo di motivazione imposto dall’art. 3 l. 241/1990. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina il preavviso di rigetto; le comunicazioni comunali iniziali sono state ritenute atti endoprocedimentali non immediatamente lesivi.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione effettiva e puntuale, soprattutto quando l’interessato indica nuovi fatti e documenti potenzialmente decisivi; una formula meramente assertiva non è sufficiente.

• art. 31 l. 47/1985

  È stata richiamata dal Comune quale disciplina dei presupposti di ammissibilità della sanatoria, in particolare quanto al completamento del rustico; il giudice non ha definito nel merito tale requisito, ritenendo necessaria una nuova istruttoria.

• art. 26 l.r. 37/1985

  È stato indicato quale possibile base normativa della connessione o continuità tra la precedente istanza regionale e quella successiva di condono ai sensi della l. 47/1985.

• art. 37 c.p.a.

  Consente la rimessione in termini per errore di fatto scusabile; il Collegio lo ha applicato in ragione della posizione della ricorrente, delle difficoltà documentali e delle condotte processuali dell’amministrazione.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito di omettere l’esame dei motivi residui dopo l’accoglimento delle censure assorbenti.

Massime di principio

• Le comunicazioni endoprocedimentali e il preavviso di rigetto non sono immediatamente impugnabili quando non hanno natura decisoria né producono una lesione attuale; l’impugnazione deve rivolgersi al provvedimento conclusivo, salva l’eventuale sopravvenuta definizione del procedimento.
• In presenza di una pratica amministrativa risalente, il successore del richiedente originario, che non abbia partecipato ai fatti e non disponga della documentazione, può essere rimesso in termini per errore di fatto scusabile quando la ricostruzione degli atti sia stata resa oggettivamente difficoltosa anche da difese non univoche dell’amministrazione e dalla mancata ostensione integrale dei documenti.
• L’amministrazione, nel definire una domanda di sanatoria, deve esaminare tutti i procedimenti precedenti relativi al medesimo immobile e gli atti istruttori potenzialmente rilevanti; non può considerare implicitamente estinta o sostituita una precedente istanza in assenza di una rinuncia o di un provvedimento espresso previsto dalla legge.
• Quando una disciplina di sanatoria non attribuisce valore significativo al silenzio dell’amministrazione, la domanda non può essere considerata semplicemente estinta per inerzia: l’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso e motivato.
• L’annullamento del diniego di sanatoria per difetto di istruttoria travolge per illegittimità derivata l’ordinanza di demolizione che abbia quale unico presupposto il rigetto della domanda di sanatoria.
• Il rigetto di un’istanza di riesame deve confrontarsi puntualmente con i nuovi fatti e documenti indicati dall’interessato; la formula generica secondo cui tali elementi non aggiungono nulla alle ragioni del provvedimento originario non assolve l’obbligo di motivazione.

Come è indicizzato