Sentenza n. 115/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva chiesto al Comune, l’11 gennaio 2024, la revisione dei prezzi e il riequilibrio del PEF, invocando l’art. 27 del d.l. n. 50/2022, in ragione dell’incremento dei costi dell’energia e dei materiali. Il Comune aveva richiesto fatture di acquisto, ricevute di pagamento e documentazione sullo smaltimento dei materiali, al fine di verificare i costi effettivamente sostenuti e la fondatezza della richiesta. La società aveva rifiutato di integrare la documentazione, sostenendo che l’art. 27 imponesse soltanto il raffronto tra le voci del quadro economico e il prezzario regionale aggiornato. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo incongrue le richieste istruttorie e ordinando la riapertura del procedimento. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo: 1) violazione dell’art. 27 del d.l. n. 50/2022, poiché la disposizione non riconoscerebbe al concessionario un diritto potestativo alla revisione e attribuirebbe all’amministrazione il potere di verificare i presupposti e la sostenibilità della richiesta; inoltre, la norma sarebbe riferita ai lavori affidati dal concessionario a terzi e presupporrebbe che l’esecuzione non fosse ancora iniziata; 2) ulteriore violazione dell’art. 27, anche in rapporto alla clausola contrattuale di revisione del PEF e al rischio operativo gravante sul concessionario; 3) erronea interpretazione delle note comunali, che sarebbero state atti istruttori diretti a valutare la richiesta di revisione e non atti finalizzati alla verifica della corretta esecuzione dei lavori o all’applicazione di penali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo e il terzo motivo di appello, dichiarando assorbito il secondo, e ha riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha stabilito che l’art. 27, commi 1 e 2, del d.l. n. 50/2022 non disciplina una revisione dei prezzi durante l’esecuzione dei lavori direttamente affidati al concessionario, ma consente l’aggiornamento preventivo del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo, mediante l’utilizzo del prezzario più aggiornato, in vista dell’esecuzione di lavori che il concessionario debba affidare a terzi. La disposizione presuppone quindi che i lavori non siano ancora iniziati al momento dell’aggiornamento. Nel caso concreto, alla data di entrata in vigore della norma i lavori erano già stati consegnati e, al momento dell’istanza, risultavano quasi ultimati; l’art. 27 era pertanto inapplicabile. Ciò non escludeva in astratto la possibilità di una revisione del PEF o di una rinegoziazione fondata sulla disciplina codicistica o sulle clausole contrattuali, ma impediva di decidere in questa sede quale disciplina dovesse essere applicata, poiché il Comune non aveva ancora adottato una determinazione finale sull’istanza. Le richieste di fatture, ricevute di pagamento e documentazione sullo smaltimento erano legittime attività istruttorie, dirette a verificare l’effettiva incidenza dell’incremento dei prezzi e la misura dell’eventuale riequilibrio, anche alla luce degli obblighi informativi e dei poteri di controllo previsti dal contratto. Non sussistevano violazione dell’art. 1 della l. n. 241/1990, aggravamento irragionevole del procedimento, violazione dell’art. 27 o eccesso di potere. È stata ritenuta legittima anche la successiva attività di supporto tecnico affidata dal nuovo RUP. Il richiamo alle possibili penali contrattuali è stato considerato inopportuno ma non invalidante. Il Comune resta obbligato a concludere il procedimento con un provvedimento espresso; il giudice non poteva sostituirsi all’amministrazione nella scelta della disciplina applicabile e nella valutazione dell’istanza, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il secondo motivo è stato inoltre dichiarato inammissibile nella parte concernente l’applicazione della clausola contrattuale di riequilibrio, perché riferito a una questione non ancora decisa dall’amministrazione. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 27, commi 1 e 2, d.l. n. 50/2022, convertito dalla l. n. 91/2022, come modificato dall’art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 198/2022, convertito dalla l. n. 14/2023

  1. Per fronteggiare, negli anni 2022 e 2023, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali da costruzione nonché dei carburanti e dei prodotti energetici, anche in conseguenza della grave crisi internazionale in atto in Ucraina, i concessionari [...] possono procedere all’aggiornamento del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo [...] utilizzando il prezzario di riferimento più aggiornato. 2. Il quadro economico o il computo metrico del progetto [...] è sottoposto all’approvazione del concedente [...]

  La disposizione riguarda l’aggiornamento preventivo del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo, in vista dell’esecuzione di lavori non ancora iniziati, e non una revisione dei prezzi ex post per lavori già eseguiti o quasi ultimati. Inoltre, è riferita ai lavori che il concessionario non amministrazione aggiudicatrice affida a terzi mediante procedure di evidenza pubblica.

• art. 165 d.lgs. n. 50/2016

  Nelle concessioni il rischio operativo grava ordinariamente sul concessionario; l’equilibrio economico-finanziario è disciplinato dal Codice dei contratti e dalle clausole contrattuali, senza che l’art. 27 del d.l. n. 50/2022 possa essere utilizzato per una revisione ex post dei costi di lavori già eseguiti.

• art. 177 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato quale disciplina corrispondente in tema di rischio operativo nella concessione; non costituisce la base immediata della decisione ratione temporis.

• art. 9 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato quale riconoscimento normativo del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e dello strumento della rinegoziazione, non immediatamente applicabile ratione temporis.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Non impedisce all’amministrazione di svolgere attività istruttoria proporzionata e pertinente per verificare l’effettiva incidenza degli incrementi di costo e la fondatezza di una richiesta di revisione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Preclude al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati e di individuare direttamente la disciplina sostanziale applicabile a un’istanza ancora in fase istruttoria.

• art. 14 disp. prel. cod. civ.

  La portata eccezionale della disciplina emergenziale impedisce interpretazioni analogiche o estensive oltre l’ambito previsto dalla disposizione.

Massime di principio

• L’art. 27, commi 1 e 2, del d.l. n. 50/2022 disciplina l’aggiornamento preventivo del quadro economico o del computo metrico del progetto esecutivo mediante il prezzario più aggiornato, in vista dell’esecuzione dei lavori, e non una revisione ex post dei prezzi riferita a lavori già eseguiti o quasi ultimati.
• L’ambito applicativo dell’art. 27 del d.l. n. 50/2022 riguarda i lavori che il concessionario, quando non è amministrazione aggiudicatrice, deve affidare a terzi nel rispetto delle procedure di evidenza pubblica; la disposizione non si riferisce ai lavori direttamente eseguiti dal concessionario nell’ambito del rapporto concessorio.
• Quando l’esecuzione dei lavori è già iniziata o si è conclusa, l’amministrazione concedente può svolgere un’istruttoria sull’effettiva incidenza dell’aumento dei prezzi, acquisendo documentazione contabile idonea a verificare i costi realmente sostenuti e la misura dell’eventuale riequilibrio.
• L’inapplicabilità dell’art. 27 del d.l. n. 50/2022 non esclude in astratto la revisione del PEF o la rinegoziazione della concessione secondo la disciplina codicistica applicabile o le clausole contrattuali; tuttavia, la scelta della relativa disciplina non può essere compiuta dal giudice quando l’amministrazione non abbia ancora adottato una determinazione finale.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri non ancora concretamente esercitati, né anticipare la decisione sul merito di un’istanza ancora in fase istruttoria, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato