Sentenza n. 5364/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il consorzio ha impugnato l'esclusione da una gara europea per lavori di ammodernamento di gallerie autostradali, deducendo quattro ordini di censure. In primo luogo ha sostenuto che la consorziata Car Segnaletica Stradale dovesse essere considerata un mero fornitore di barriere e non un'impresa esecutrice, con conseguente insussistenza dell'obbligo di applicare il CCNL previsto dalla gara. In secondo luogo ha contestato il rilievo attribuito dalla stazione appaltante all'impegno, assunto dopo la presentazione dell'offerta, ad applicare il CCNL Edilizia, sostenendo che tale dichiarazione non modificasse l'offerta e fosse consentita dall'art. 11 del d.lgs. 36/2023. Ha inoltre dedotto che il CCNL Metalmeccanica fosse pertinente alle lavorazioni oggetto dell'appalto, richiamando il precedente regime normativo fondato sulla pertinenza o coerenza del contratto collettivo. Ha contestato nel merito il giudizio di non equivalenza delle tutele economiche e normative tra il CCNL Metalmeccanica e il CCNL Edilizia, denunciando errore di fatto, errata interpretazione dei contratti collettivi, difetto di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità. Infine ha sostenuto che l'eventuale estromissione della consorziata avrebbe costituito una modifica in riduzione consentita dall'art. 67, comma 18, del d.lgs. 36/2023 e che il principio del risultato avrebbe imposto di evitare l'esclusione.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittima l'esclusione. Ha rilevato che la documentazione di gara qualificava chiaramente Car Segnaletica Stradale come consorziata esecutrice dei lavori, non come mero fornitore; la successiva riqualificazione come fornitrice, effettuata dopo la scadenza del termine di gara, avrebbe modificato sostanzialmente l'offerta in violazione della par condicio. Ha ritenuto altresì legittimo il diniego dell'impegno postumo ad applicare il CCNL Edilizia: il contratto collettivo concretamente applicato è elemento essenziale dell'offerta, perché incide sui costi della manodopera e sulla sostenibilità economica dell'offerta. L'operatore che abbia indicato un CCNL diverso da quello previsto dalla lex specialis deve dimostrare in sede di offerta l'equivalenza delle tutele, senza poter sostituire successivamente il contratto indicato. L'art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 è stato interpretato nel senso che la dichiarazione di impegno ad applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante riguarda il concorrente che lo abbia già indicato nell'offerta; chi abbia indicato un diverso CCNL deve invece rendere la dichiarazione di equivalenza. Il TAR ha escluso che il riconoscimento di elementi economici individuali o di un superminimo possa dimostrare l'equivalenza, poiché il confronto deve riguardare i sistemi retributivi collettivi in astratto e non trattamenti individuali futuri o fattuali. Ha inoltre ritenuto infondata la pretesa di applicare il precedente criterio della mera pertinenza del CCNL: il d.lgs. 36/2023 richiede l'applicazione del contratto indicato dalla stazione appaltante oppure la prova dell'equivalenza economica e normativa di un contratto diverso. Quanto al giudizio tecnico di non equivalenza, il Collegio ha riconosciuto alla stazione appaltante un'ampia discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento. Nel caso concreto l'istruttoria era stata adeguatamente svolta, anche mediante acquisizione del parere di un esperto giuslavoristico, e il provvedimento aveva analizzato le divergenze tra i contratti. La stessa ricorrente aveva riconosciuto la necessità di clausole correttive per compensare le minori tutele del CCNL Metalmeccanica. Il TAR ha valorizzato, tra l'altro, la RAL sensibilmente maggiore prevista dal CCNL Edilizia e le tutele connesse alla cassa edile. Ha escluso che il principio del risultato potesse derogare ai principi di immodificabilità dell'offerta e di par condicio. Le spese sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele

  La norma consente di applicare il CCNL indicato dalla stazione appaltante oppure un diverso CCNL, purché l'equivalenza delle tutele sia dichiarata e dimostrata senza modificare successivamente l'offerta. La dichiarazione di impegno al CCNL indicato nel bando riguarda il concorrente che lo abbia già indicato in offerta.

• art. 67, comma 18, d.lgs. 36/2023

  Non consente, nel caso esaminato, di estromettere la consorziata esecutrice quando ciò comporterebbe la modifica di un elemento essenziale dell'offerta, quale il CCNL applicabile e la conseguente struttura dei costi della manodopera.

• art. 68, commi 17 e 18, d.lgs. 36/2023

  Il richiamo a tali disposizioni non legittima una modifica postuma dell'offerta relativa al contratto collettivo applicabile, quando la modifica incide sui costi della manodopera e sulla struttura economica dell'offerta.

• art. 3 del disciplinare di gara

  Il contratto collettivo applicato, per tutti i lotti di gara, è il CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese edili ed affini e delle Cooperative (codice F012)

  La lex specialis individua il CCNL Edilizia quale contratto applicabile alla gara.

• art. 10 del disciplinare di gara

  L'aggiudicatario è tenuto a garantire l'applicazione del contratto collettivo nazionale e territoriale di cui al paragrafo 3, oppure di un altro contratto che garantisca le stesse tutele economiche e normative per i propri lavoratori e per quelli in subappalto

  La disposizione ammette un CCNL alternativo solo se garantisce tutele economiche e normative equivalenti.

• art. 74, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dal Collegio quale fondamento del rinvio a precedenti giurisprudenziali conformi.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Richiamato dal Collegio per la motivazione mediante richiamo a precedenti giurisprudenziali.

Massime di principio

• Nelle procedure disciplinate dal d.lgs. 36/2023, il concorrente deve applicare il CCNL individuato dalla stazione appaltante oppure indicare già nell'offerta un diverso CCNL e dimostrare che esso garantisce tutele economiche e normative equivalenti; non è sufficiente che il contratto alternativo sia soltanto pertinente o coerente con l'oggetto dell'appalto.
• L'indicazione del CCNL applicabile costituisce elemento essenziale dell'offerta, poiché incide sulla determinazione dei costi della manodopera e sulla verifica della sostenibilità e dell'eventuale anomalia dell'offerta; la sua sostituzione dopo la scadenza del termine di gara integra una modifica sostanziale non consentita.
• La dichiarazione postuma di impegno ad applicare il CCNL indicato dalla lex specialis non può sostituire la dichiarazione di equivalenza quando il concorrente abbia indicato in offerta un diverso CCNL. L'art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 non consente di correggere in fase di verifica la scelta contrattuale originariamente compiuta.
• Il giudizio di equivalenza deve riguardare i sistemi di tutela previsti dai due contratti collettivi considerati in astratto e non può essere fondato su futuri accordi individuali, superminimi o altri trattamenti ad personam destinati a compensare le differenze tra i CCNL.
• La riqualificazione postuma di un'impresa indicata nell'offerta come consorziata esecutrice dei lavori in mero fornitore comporta una modifica sostanziale dell'offerta e non è ammissibile, perché altera la platea dei soggetti esecutori e viola la par condicio.
• La valutazione della stazione appaltante sull'equivalenza delle tutele costituisce esercizio di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo solo in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità, travisamento dei fatti o carenze istruttorie e motivazionali manifeste.

Come è indicizzato