Sentenza n. 3364/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sulla domanda di VIA presentata per un impianto agrivoltaico avanzato di potenza pari a 62,25 MWp, nonché l’accertamento dell’obbligo del MASE di concludere il procedimento, della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC di predisporre lo schema di provvedimento e del Ministero della Cultura di esprimere il concerto. Ha inoltre chiesto il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria. L’istanza era stata dichiarata procedibile il 24 febbraio 2025, con pubblicazione della documentazione e avvio delle consultazioni; dopo richieste di integrazione e il deposito della documentazione integrativa, il MASE aveva pubblicato un nuovo avviso al pubblico l’8 luglio 2025. Secondo la ricorrente, erano decorsi inutilmente i termini speciali previsti dall’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006, senza adozione del provvedimento di VIA né aggiornamenti sull’esito della procedura. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’inerzia e il conseguente diritto al rimborso della metà degli oneri istruttori.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto applicabile al progetto la disciplina speciale dell’art. 25 del d.lgs. 152/2006 prevista per i progetti PNRR, finanziati dal fondo complementare e attuativi del PNIEC. I termini procedimentali sono stati qualificati come perentori, in base all’art. 25, comma 7, del d.lgs. 152/2006 e alla finalità di accelerazione delle fonti energetiche rinnovabili. Il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro 160 giorni dalla pubblicazione dell’avviso al pubblico, ossia entro 130 giorni per lo schema della Commissione e ulteriori 30 giorni per l’adozione del provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto ministeriale. Poiché tale termine era ampiamente decorso senza conclusione del procedimento, il silenzio del MASE è stato dichiarato illegittimo. Il Ministero è stato ordinato di concludere il procedimento entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, con atto espresso e motivato ma senza vincolo sul contenuto, previo esperimento degli eventuali rimedi previsti per superare ritardi o dissensi delle altre amministrazioni. È stato nominato, per l’eventuale ulteriore inerzia, un commissario ad acta, individuato nel Direttore generale del MASE competente per le valutazioni ambientali o suo delegato, con termine di ulteriori 90 giorni. Il TAR ha inoltre riconosciuto il diritto al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria: avendo la società versato complessivamente euro 32.709,83, il MASE è stato condannato a pagare euro 16.354,91. Le spese di lite, pari a euro 2.000 oltre accessori, sono state poste a carico del MASE; sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura, poiché non risultava che la Commissione gli avesse trasmesso lo schema sul quale esprimere il concerto.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione della documentazione e la pubblicazione necessarie per l’avvio del procedimento di VIA.

• art. 24, comma 5, d.lgs. 152/2006

  Consente una nuova consultazione pubblica a seguito della produzione di integrazioni documentali.

• art. 25, comma 1, d.lgs. 152/2006

  L’autorità competente procede comunque alla valutazione anche quando i pareri non siano resi nei termini ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto.

  La mancata espressione dei pareri o il loro contenuto negativo non esonerano l’autorità competente dall’obbligo di definire il procedimento con una pronuncia espressa.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  La Commissione [...] si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione [...] e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione [...], predisponendo lo schema di provvedimento di VIA. Nei successivi trenta giorni [...] adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto [...].

  Per i progetti PNRR, PNIEC o finanziati dal fondo complementare, prevede termini speciali per lo schema della Commissione, il concerto ministeriale e l’adozione del provvedimento finale; nel caso concreto il termine complessivo è stato calcolato in 160 giorni.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Nei casi in cui i termini per la conclusione del procedimento [...] non siano rispettati è rimborsato al proponente il cinquanta per cento dei diritti di istruttoria [...].

  Il mancato rispetto dei termini del procedimento determina il diritto del proponente al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria versati.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Prevede il potere sostitutivo in caso di inerzia della Commissione, del direttore generale competente o di ritardo nel rilascio del concerto ministeriale.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  Tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori.

  I termini del procedimento di VIA sono perentori; il loro superamento rende illegittima l’inerzia dell’amministrazione, senza tuttavia determinare automaticamente un esito sostanziale predeterminato della VIA.

• art. 33 d.lgs. 152/2006

  Individua i diritti di istruttoria la cui metà deve essere rimborsata in caso di mancato rispetto dei termini speciali di conclusione della VIA.

• art. 2 l. 241/1990

  Costituisce il riferimento per l’obbligo generale di conclusione del procedimento e per la nomina del titolare del potere sostitutivo.

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Individua la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e il suo rapporto di dipendenza funzionale dal MASE.

Massime di principio

• Per i progetti rientranti nell’art. 8, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006, i termini speciali di conclusione del procedimento di VIA previsti dall’art. 25, comma 2-bis, sono perentori ai sensi dell’art. 25, comma 7; il loro decorso inutilmente legittima l’azione avverso il silenzio.
• La mancata espressione nei termini dei pareri, del concerto o degli atti endoprocedimentali, anche quando abbiano contenuto negativo o siano espressione di dissenso, non elimina l’obbligo dell’autorità competente di concludere il procedimento di VIA con un provvedimento espresso e motivato.
• L’accoglimento dell’azione avverso il silenzio nel procedimento di VIA comporta l’ordine all’amministrazione competente di provvedere entro un termine assegnato dal giudice, ma non consente al giudice di predeterminare il contenuto della valutazione ambientale, che deve essere adottata senza vincolo sostanziale sul merito.
• Il mancato rispetto dei termini di cui all’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 attribuisce al proponente il diritto al rimborso del 50% dei diritti di istruttoria versati ai sensi dell’art. 33 del medesimo decreto.
• In caso di persistente inerzia successiva all’ordine giudiziale di provvedere, il giudice può nominare sin dalla sentenza un commissario ad acta, assegnandogli un termine per l’adozione dell’atto omesso in luogo dell’amministrazione inadempiente.

Come è indicizzato