Corte di giustizia, Sentenza C-507/19

Cessazione della protezione UNRWA e apolidi palestinesi ai fini della direttiva 2011/95/UE

La pronuncia è resa in un rinvio pregiudiziale del Bundesverwaltungsgericht tedesco e riguarda l'interpretazione dell'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2011/95/UE, con particolare riferimento agli apolidi di origine palestinese registrati presso l'UNRWA. La Corte è chiamata a precisare quando la protezione o assistenza dell'UNRWA debba considerarsi cessata, con conseguente ammissione ipso facto ai benefici della direttiva.

Contesto fattuale e procedimento principale

XT è un apolide palestinese registrato presso l'UNRWA, nato a Damasco e proveniente dal campo di Yarmouk. Dopo un soggiorno in Libano, è tornato in Siria e poi ha lasciato il paese a causa della guerra e delle condizioni di grave insicurezza; ha quindi presentato domanda di protezione internazionale in Germania. L'Ufficio federale per l'immigrazione e i rifugiati aveva respinto la domanda di status di rifugiato, riconoscendo però la protezione sussidiaria. I giudici amministrativi di merito avevano accolto il ricorso del richiedente, ritenendo che questi dovesse essere riconosciuto rifugiato ai sensi della normativa tedesca di recepimento dell'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2011/95/UE.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiede, in sintesi:

• se la cessazione della protezione o assistenza dell'UNRWA debba essere valutata solo con riguardo al settore di ultima dimora effettiva oppure anche ad altri settori della zona operativa;
• quali altri settori, eventualmente, debbano essere presi in considerazione e secondo quali criteri (legami territoriali, dimora abituale, possibilità concreta e ragionevole di accesso);
• se la partenza da un settore in grave insicurezza verso un altro settore, in circostanze in cui non era ragionevole aspettarsi protezione o ritorno, possa essere considerata volontaria e quindi escludere la cessazione;
• se, al momento della decisione sulla domanda, rilevi la possibilità di rientro nella zona operativa UNRWA.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• l'articolo 1, sezione D, della Convenzione di Ginevra del 1951;
• l'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2011/95/UE, che riproduce sostanzialmente la corrispondente disposizione della direttiva 2004/83/CE;
• gli articoli 11 e 14 della direttiva 2011/95/UE, per il rapporto tra cessazione e revoca dello status di rifugiato;
• l'articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE, che impone un esame completo ed ex nunc nel ricorso giurisdizionale. La Corte ricorda inoltre che l'interpretazione della direttiva 2011/95/UE deve essere coerente con la Convenzione di Ginevra, con l'articolo 78, paragrafo 1, TFUE e con la Carta dei diritti fondamentali.

Ragionamento della Corte: criterio territoriale per la cessazione della protezione UNRWA

La Corte afferma che né l'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2011/95/UE né l'articolo 1, sezione D, della Convenzione di Ginevra fanno riferimento alla "dimora" dell'interessato come criterio decisivo. Ciò che conta è se l'apolide palestinese benefici effettivamente della protezione o assistenza UNRWA oppure se tale protezione o assistenza sia cessata. Per questo motivo, la valutazione non può essere limitata al solo settore in cui l'interessato aveva la sua ultima dimora effettiva, ma deve riguardare tutti i settori della zona operativa dell'UNRWA in cui egli abbia una possibilità concreta di accedere e soggiornare in sicurezza. Tale valutazione deve essere individuale e comprendere tutti gli elementi pertinenti della situazione concreta. La Corte precisa che sono rilevanti, a seconda dei casi:

• l'esistenza di un diritto di soggiorno nel territorio interessato, che può dimostrare l'accesso concreto al settore;
• i legami familiari, la precedente dimora effettiva o abituale, o un soggiorno anteriore in quel settore;
• eventuali dichiarazioni o prassi delle autorità territoriali che manifestino una mutata attitudine verso gli apolidi palestinesi, ad esempio una minore tolleranza della loro presenza in assenza di titolo di soggiorno. Se, in base a tali elementi, l'interessato disponeva di una possibilità concreta di accedere e soggiornare in sicurezza in uno dei settori nei quali l'UNRWA era in grado di offrire protezione o assistenza, non può dirsi cessata la protezione o assistenza ai sensi della norma.

Ragionamento della Corte: partenza volontaria e assenza di cessazione dell'assistenza

Quanto alla terza questione, la Corte esclude che la cessazione possa essere affermata automaticamente per il solo fatto che l'apolide abbia lasciato un settore in cui si trovava in grave insicurezza e in cui l'UNRWA non era in grado di assisterlo. La partenza non può considerarsi involontaria se l'interessato si è volontariamente recato in quel settore da un altro settore della zona operativa in cui non si trovava in grave insicurezza e nel quale poteva fruire dell'assistenza UNRWA, e se, al momento del passaggio, non poteva ragionevolmente aspettarsi, sulla base di informazioni concrete, né di ricevere protezione nel nuovo settore né di poter rientrare a breve nel settore di provenienza. La Corte sottolinea che la valutazione deve essere concreta e individuale; rilevano anche l'imprevedibilità di eventi come la chiusura delle frontiere o l'insorgenza di conflitti. La mera circostanza che l'interessato sia poi uscito dalla zona UNRWA verso l'Unione non basta, di per sé, a fondare la cessazione dell'assistenza.

Rapporti con l'esame ex nunc del ricorso

La Corte osserva che il giudice nazionale deve applicare l'articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32/UE, che impone un esame completo ed ex nunc. Tuttavia, ciò non modifica i criteri sostanziali per stabilire la cessazione dell'assistenza UNRWA: al momento della decisione occorre comunque verificare, secondo gli stessi parametri, se l'interessato disponga ancora di una possibilità concreta di accesso e soggiorno sicuro in un settore della zona operativa. La Corte precisa inoltre che l'articolo 14 della direttiva 2011/95/UE, relativo alla revoca o cessazione dello status di rifugiato già riconosciuto, non si applica alla decisione iniziale sul riconoscimento dello status.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che l'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), seconda frase, della direttiva 2011/95/UE deve essere interpretato nel senso che:

• per accertare se la protezione o assistenza dell'UNRWA sia cessata, occorre considerare tutti i settori della zona operativa nei quali l'apolide palestinese abbia una possibilità concreta di accesso e soggiorno sicuro;
• la protezione o assistenza non può essere considerata cessata quando la partenza dalla zona operativa è avvenuta da un settore in grave insicurezza, se l'interessato si era volontariamente spostato lì da un altro settore nel quale poteva beneficiare dell'assistenza UNRWA e non poteva ragionevolmente aspettarsi, sulla base di informazioni concrete, né protezione nel nuovo settore né un rapido ritorno nel settore di provenienza. La quinta questione viene dichiarata assorbita e non riceve risposta autonoma.

Principio affermato

La clausola di cessazione prevista per gli apolidi palestinesi registrati presso l'UNRWA richiede una valutazione individuale e complessiva della concreta possibilità di accesso e soggiorno sicuro in tutta la zona operativa dell'agenzia; non basta riferirsi al solo luogo dell'ultima dimora effettiva. Inoltre, l'uscita dalla zona operativa non è automaticamente involontaria quando l'interessato si sia spostato volontariamente tra settori, pur senza poter ragionevolmente prevedere protezione o un ritorno a breve termine.