Sentenza n. 1863/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante aveva conseguito nel 2011 presso un'università albanese il titolo accademico di odontoiatria e aveva successivamente ottenuto dalla Romania, dopo il superamento in pochi mesi degli esami relativi al sesto anno del corso di odontoiatria presso un'università rumena, il riconoscimento del percorso formativo albanese ai sensi dell'art. 2, par. 2, della direttiva 2005/36/CE. Nel procedimento italiano il Ministero della Salute aveva richiesto documentazione relativa alla licenza individuale di esercizio in Albania e alle attestazioni di good standing e dei precedenti penali; l'interessato aveva ritenuto tali documenti superflui in ragione del riconoscimento rumeno. Con provvedimento del 22 giugno 2023 il Ministero aveva subordinato il riconoscimento italiano al superamento di una prova attitudinale in endodonzia, protesi dentaria, parodontologia, medicina legale e ortodonzia. In primo grado e in appello l'interessato ha sostenuto, in via principale, che il riconoscimento rumeno imponesse all'Italia il riconoscimento automatico del titolo, trattandosi di una professione rientrante nel regime automatico della direttiva 2005/36/CE e ricorrendo le condizioni minime di formazione. Ha inoltre dedotto che il Ministero avrebbe dovuto utilizzare il meccanismo di cooperazione previsto dall'art. 50 della direttiva e che la prova attitudinale fosse sproporzionata, non adeguatamente parametrata al percorso individuale e illegittima anche per la mancata possibilità di optare per un tirocinio di adattamento. Il Ministero ha sostenuto che il titolo originario era extra-UE, non abilitante all'esercizio della professione in Albania, che mancava l'esperienza professionale triennale in Romania richiesta dall'art. 3, par. 3, della direttiva e che sussistevano criticità riguardanti il percorso formativo presso l'università rumena.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il riconoscimento effettuato dalla Romania di un titolo conseguito in un Paese extra-UE non vincoli automaticamente l'Italia, sulla base del combinato disposto del dodicesimo considerando e degli artt. 2, par. 2, e 3, par. 3, della direttiva 2005/36/CE. Il riconoscimento di un titolo extra-UE può essere assimilato a un titolo comunitario, ai fini della direttiva, solo quando il titolare abbia maturato almeno tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha effettuato il riconoscimento, esperienza non allegata né provata. Il titolo albanese era inoltre un mero titolo accademico, non abilitante, e non risultavano tirocinio professionale, esame di Stato, licenza dell'ordine o esercizio professionale né in Albania né in Romania. Il meccanismo di cooperazione IMI non era necessario, poiché la questione non riguardava l'autenticità o la conformità documentale di un titolo UE, ma l'inapplicabilità del regime automatico a un titolo extra-UE privo dell'esperienza triennale richiesta. Il richiamo alla giurisprudenza della Corte di giustizia relativa a un titolo conseguito in Austria è stato ritenuto inconferente, perché riferito a una fattispecie diversa, concernente un titolo direttamente acquisito in uno Stato membro. Quanto alla misura compensativa, il Collegio ha ritenuto legittima e proporzionata la prova attitudinale nelle cinque materie indicate, considerati la vetustà del titolo, la mancata abilitazione nel Paese d'origine, l'assenza di esperienza professionale e i dubbi sul percorso integrativo svolto presso l'università rumena. La scelta della prova attitudinale rientrava nella discrezionalità tecnica dell'Amministrazione ed era stata esercitata senza illogicità, anche in funzione della tutela della salute pubblica. Non era dovuta l'alternativa del tirocinio, sia perché mancava un titolo UE, sia perché, per medici e odontoiatri soggetti al regime generale di riconoscimento, l'art. 22, comma 4, del d.lgs. 206/2007 consente nei casi indicati la previsione della sola prova attitudinale. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• dodicesimo considerando della direttiva 2005/36/CE

  la direttiva riguarda il riconoscimento, da parte degli Stati membri, delle qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri. Non riguarda, tuttavia, il riconoscimento, da parte degli Stati membri, di decisioni di riconoscimento adottate da altri Stati membri a norma della presente direttiva

  Il riconoscimento effettuato da uno Stato membro di un titolo conseguito in un Paese extra-UE non vincola automaticamente gli altri Stati membri ai quali venga chiesto il riconoscimento.

• art. 2, par. 2, direttiva 2005/36/CE

  Ogni Stato membro può consentire, secondo norme sue proprie, ai cittadini degli Stati membri titolari di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro, l'esercizio di una professione regolamentata sul proprio territorio

  Il riconoscimento di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro è rimesso alla facoltà e alle regole proprie di ciascuno Stato membro; il primo riconoscimento non produce automatica vincolatività negli altri Stati.

• art. 3, par. 3, direttiva 2005/36/CE

  È assimilato a un titolo di formazione ogni titolo di formazione rilasciato in un paese terzo se il suo possessore ha, nella professione in questione, un'esperienza professionale di tre anni sul territorio dello Stato membro che ha riconosciuto tale titolo

  L'assimilazione del titolo extra-UE a un titolo di formazione comunitario richiede almeno tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha effettuato il riconoscimento, certificata dal medesimo Stato.

• art. 21 direttiva 2005/36/CE

  Il regime automatico di riconoscimento per le professioni interessate non si applica automaticamente a un titolo extra-UE riconosciuto da uno Stato membro quando manchino i presupposti di assimilazione previsti dalla direttiva.

• artt. 24 e 34 direttiva 2005/36/CE

  Il rispetto delle condizioni minime di formazione per l'odontoiatria non rende, da solo, automaticamente vincolante per gli altri Stati membri il riconoscimento di un percorso formativo originariamente svolto in un Paese extra-UE.

• art. 50 direttiva 2005/36/CE

  Il meccanismo di cooperazione amministrativa è utile per verificare autenticità o conformità di un titolo UE, ma non è lo strumento necessario per risolvere la questione dell'applicabilità del regime automatico a titoli extra-UE privi dell'esperienza triennale richiesta.

• art. 14, parr. 2 e 5, direttiva 2005/36/CE

  Nel sistema generale le misure compensative devono essere necessarie e proporzionate alle differenze sostanziali tra la formazione posseduta e quella richiesta nello Stato ospitante.

• art. 18 d.lgs. 206/2007

  Individua, nel sistema nazionale di recepimento, l'ambito del regime generale di riconoscimento, applicabile quando non ricorrono i presupposti del regime automatico.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Consente di subordinare il riconoscimento a misure compensative; per medici e odontoiatri ricadenti nei casi indicati dal comma 4 può essere prevista unicamente la prova attitudinale, senza alternativa del tirocinio.

• art. 31, comma 7, d.lgs. 206/2007

  Recepisce il regime automatico di riconoscimento delle qualifiche professionali, il cui ambito non può essere esteso a titoli extra-UE in assenza dei presupposti stabiliti dalla direttiva.

• artt. 41, 42 e 43 d.lgs. 206/2007

  Prevedono il regime automatico per l'odontoiatria e le relative condizioni di formazione; tali disposizioni non impongono il riconoscimento automatico di un titolo extra-UE riconosciuto da altro Stato membro.

Massime di principio

• Il riconoscimento effettuato da uno Stato membro, ai sensi dell'art. 2, par. 2, della direttiva 2005/36/CE, di una qualifica professionale conseguita in un Paese extra-UE non vincola automaticamente gli altri Stati membri ai quali il titolare chieda il riconoscimento.
• Un titolo di formazione conseguito in un Paese terzo può essere assimilato, ai fini della direttiva 2005/36/CE, a un titolo comunitario soltanto se il titolare dimostra almeno tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha riconosciuto il titolo, certificata da tale Stato ai sensi dell'art. 3, par. 3, della direttiva.
• Il regime automatico di riconoscimento previsto per l'odontoiatria non si applica, senza ulteriore verifica, a un mero titolo accademico extra-UE non abilitante all'esercizio professionale, successivamente riconosciuto da uno Stato membro, quando manchi l'esperienza professionale triennale richiesta dalla direttiva.
• Nel regime generale di riconoscimento, la misura compensativa è legittima quando sia necessaria e proporzionata a colmare differenze sostanziali nella formazione e sia motivata da elementi concreti quali la vetustà del titolo, la mancata abilitazione nel Paese d'origine, l'assenza di esperienza professionale e dubbi documentati sul percorso formativo.
• Per il riconoscimento in Italia di un titolo extra-UE di odontoiatria non assimilato a un titolo comunitario, la scelta della prova attitudinale e delle relative materie può rientrare nella discrezionalità tecnica dell'Amministrazione; nei casi previsti dall'art. 22, comma 4, del d.lgs. 206/2007 non è necessariamente dovuta l'alternativa del tirocinio di adattamento.
• Il meccanismo di cooperazione amministrativa previsto dall'art. 50 della direttiva 2005/36/CE è funzionale alla verifica dell'autenticità o della conformità di titoli UE e non sostituisce la valutazione preliminare sull'applicabilità del regime automatico a un titolo originariamente conseguito in un Paese extra-UE.

Come è indicizzato