Sentenza n. 6354/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato l’ordine di introito con cui Roma Capitale ha determinato in euro 119.360,89 il canone demaniale marittimo per il 2023, nonché la deliberazione comunale che aveva attribuito al litorale di Ostia la categoria di alta valenza turistica e il decreto ministeriale che aveva aggiornato del 25,15% le misure unitarie dei canoni. Quanto alla classificazione turistica, sono stati dedotti difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà, perplessità, incompetenza della Giunta municipale, violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione, sviamento, violazione degli artt. 3 e 41 Cost., dell’art. 46-bis, comma 3, l.r. Lazio n. 13/2007 e dell’art. 97 Cost. Quanto al decreto ministeriale, è stata dedotta la violazione dell’art. 4 d.l. n. 400/1993, per la sostituzione dell’indice dei prezzi praticati dai grossisti con l’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali. Quanto all’indennizzo per uso difforme, sono state dedotte violazione e falsa applicazione dell’art. 8 d.l. n. 440/1993, difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà e perplessità, sostenendo che l’amministrazione non avesse adeguatamente accertato né illustrato l’utilizzo difforme rispetto al titolo concessorio. Roma Capitale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, mentre il Ministero e l’Agenzia del Demanio hanno dedotto il difetto di legittimazione passiva e l’improcedibilità in ragione della successiva caducazione del decreto ministeriale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia non riguardasse una mera quantificazione patrimoniale del canone, ma l’esercizio di poteri autoritativi e tecnico-discrezionali incidenti sul rapporto concessorio: classificazione dell’area come di alta valenza turistica, applicazione dei relativi coefficienti e verifica dell’eventuale uso difforme. Nel merito, il ricorso è stato accolto. L’ordine di introito è stato ritenuto illegittimo per derivazione nella parte relativa alla categoria di alta valenza turistica, poiché la deliberazione comunale n. 33/2022 era già stata annullata con sentenza passata in giudicato, con effetti incidenti sull’atto generale e inscindibile posto a fondamento dell’ordine di pagamento. Il medesimo effetto è stato riconosciuto per l’adeguamento del 25,15%, poiché il decreto ministeriale del 30 dicembre 2022 era già stato annullato dalla Sezione con effetti erga omnes. È stata inoltre accolta la censura relativa all’uso difforme: l’amministrazione aveva richiamato differenze tra la perizia tecnica asseverata e un sopralluogo di un tavolo tecnico congiunto, ma non aveva prodotto il verbale del sopralluogo né indicato quali specifici rilievi comprovassero l’utilizzo difforme e giustificassero l’indennizzo e le ulteriori poste di canone. L’ordine di introito è stato quindi annullato, salvo il riesercizio del potere amministrativo. Roma Capitale è stata condannata al pagamento di euro 2.500, oltre accessori, mentre le spese nei confronti delle altre parti sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’atto di determinazione del canone deve esplicitare gli elementi istruttori e le ragioni poste a fondamento della classificazione dell’area e dell’applicazione di coefficienti o indennizzi; la mancata indicazione dei rilievi concreti relativi all’uso difforme determina illegittimità per difetto di motivazione e istruttoria.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La ricorrente ha dedotto la violazione degli obblighi di partecipazione procedimentale, ma la sentenza accoglie il ricorso sulla base dell’annullamento degli atti presupposti e dell’insufficiente accertamento dell’uso difforme, senza decidere espressamente la censura partecipativa.

• art. 46-bis, comma 3, l.r. Lazio n. 13/2007

  La disposizione è richiamata tra i parametri della censura relativa alla revisione della scheda di analisi e alla classificazione della valenza turistica; la sentenza non ne sviluppa un’interpretazione autonoma.

• art. 4 d.l. n. 400/1993

  È stato dedotto che l’aggiornamento dei canoni mediante sostituzione dell’indice dei prezzi praticati dai grossisti con l’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali fosse illegittimo; la questione è assorbita dall’intervenuto annullamento del decreto ministeriale.

• art. 8 d.l. n. 440/1993

  L’applicazione del coefficiente relativo all’uso difforme richiede un accertamento concreto e documentato della difformità rispetto al titolo concessorio, non potendo fondarsi su un generico richiamo a differenze tra documentazione tecnica e sopralluogo non verbalizzato o comunque non prodotto.

• art. 1, comma 251, l. n. 296/2006

  La disciplina di rideterminazione dei canoni demaniali marittimi può comportare l’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali incidenti sull’equilibrio del rapporto concessorio, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo quando siano contestati i criteri applicati e non la sola quantificazione aritmetica.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  La Sezione richiama la possibilità di motivare mediante rinvio alle argomentazioni di precedenti sentenze relative alla medesima questione.

Massime di principio

• Le controversie sulla determinazione dei canoni demaniali marittimi appartengono alla giurisdizione amministrativa quando contestano l’esercizio di poteri autoritativi o tecnico-discrezionali incidenti sul rapporto concessorio, quali la qualificazione dell’area, l’applicazione di coefficienti e la verifica dell’uso difforme; resta invece devoluta al giudice ordinario la controversia avente contenuto meramente patrimoniale e limitata alla quantificazione del canone.
• L’annullamento giudiziale di un atto generale, inscindibile e strutturalmente unitario posto a fondamento della determinazione del canone produce effetti sulla determinazione individuale consequenziale, che è illegittima per derivazione nella parte in cui applica il criterio annullato.
• La richiesta di un indennizzo o di ulteriori poste di canone per uso difforme del bene demaniale richiede l’indicazione e la documentazione degli specifici accertamenti dai quali risulti la difformità rispetto al titolo concessorio; un generico richiamo a differenze tra una perizia e un sopralluogo non soddisfa gli obblighi di motivazione e istruttoria.
• Quando l’ordine di introito risulta fondato, anche solo in parte, su atti presupposti già annullati con effetti generali e su un accertamento non adeguatamente documentato dell’uso difforme, il giudice può annullarlo integralmente, lasciando salva la riedizione del potere amministrativo.

Come è indicizzato