Sentenza n. 3145/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, subentrata nel 2024 al precedente gestore di un’area destinata alla vendita e al deposito di caravan e autocaravan, era destinataria di un procedimento comunale volto a verificare la conformità dell’attività esercitata rispetto alla SCIA e al PGT, anche in relazione alla presunta attività di rimessaggio di camper e veicoli. Dopo avere ricevuto solo una relazione di servizio della Polizia Locale, la società presentava ulteriori istanze di accesso chiedendo, tra l’altro, rapporti, segnalazioni, verbali, documentazione contrattuale, visure SIATEL, consultazioni ACI-PRA, comunicazioni e-mail e ulteriore documentazione istruttoria. Il Comune ostendeva soltanto parte dei documenti, negando l’accesso alle segnalazioni trasmesse all’autorità giudiziaria, alle visure SIATEL e alle consultazioni ACI-PRA, alle e-mail interne e alla documentazione acquisita dalla Polizia Locale, richiamando l’esclusione degli atti connessi a indagini penali, le condizioni d’uso delle banche dati, la natura meramente interna o preparatoria delle comunicazioni e l’assenza di documenti amministrativi stabilmente detenuti. La ricorrente deduceva la violazione degli artt. 22 e 24 della l. 241/1990 e dell’art. 24 Cost., nonché dell’art. 10, comma 1, lett. b), della l. 241/1990, il difetto di istruttoria e di motivazione. Nel corso del giudizio il Comune depositava la segnalazione alla Guardia di Finanza e un esposto, determinando la cessazione della materia del contendere limitatamente a tali atti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato parzialmente cessata la materia del contendere quanto alla segnalazione alla Guardia di Finanza e all’esposto depositati dal Comune in giudizio. Per il resto ha accolto il ricorso. La società disponeva di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato alla propria posizione nell’ambito del procedimento di verifica e sanzione e alla possibilità di difendersi anche nel successivo giudizio contro il divieto di prosecuzione dell’attività di rimessaggio. L’accesso difensivo imponeva quindi la conoscibilità degli elementi istruttori utilizzati o utilizzabili dall’amministrazione. Il giudice ha ritenuto illegittimo il diniego relativo alle visure SIATEL e alle consultazioni ACI-PRA: non era decisivo che si trattasse di risultati di interrogazioni su banche dati istituzionali, poiché rilevavano le modalità della ricerca, i parametri utilizzati e l’incidenza degli esiti sulle determinazioni comunali. Non era inoltre sufficiente opporre che l’interessata potesse consultare autonomamente alcune banche dati, anche perché il portale SIATEL è riservato alle amministrazioni abilitate. Sono state ritenute ostensibili anche le e-mail e gli ulteriori atti istruttori o segnalazioni menzionati nella relazione della Polizia Locale, nonostante la loro natura interna o preparatoria, poiché la nozione di documento amministrativo comprende gli atti interni e quelli detenuti stabilmente dall’amministrazione, purché collegati all’attività amministrativa. L’istanza non aveva carattere esplorativo né mirava a un controllo generalizzato, essendo circoscritta al procedimento riguardante la ricorrente. Il Comune non è tuttavia tenuto a ostendere documenti inesistenti o privi di collegamento con il procedimento. È stato ordinato al Comune di consentire entro trenta giorni l’accesso integrale alla documentazione ancora non ostesa, ove esistente. Il Comune è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 1.500, oltre accessori, nonché alla rifusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 22 e 24 l. 241/1990

  Riconoscono il diritto di accesso documentale quando il richiedente dimostri un interesse diretto, concreto e attuale collegato a una situazione giuridicamente tutelata; l’art. 24, comma 7, garantisce comunque l’accesso ai documenti necessari per curare o difendere i propri interessi giuridici.

• art. 24, comma 1, lett. a), l. 241/1990

  È stata invocata dal Comune per negare l’accesso a una segnalazione trasmessa all’autorità di polizia giudiziaria; tale documento è stato poi depositato in giudizio, con cessazione della materia del contendere sul relativo accesso.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L’accesso difensivo prevale quando la conoscenza degli atti è necessaria per partecipare efficacemente al procedimento o per contestare i provvedimenti adottati sulla base degli elementi istruttori.

• art. 3, commi 1 e 3, l. 241/1990

  se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama

  La motivazione per relationem è legittima solo se gli atti istruttori richiamati sono indicati e resi disponibili; l’obbligo di ostensione opera anche nella fase endoprocedimentale quando gli atti siano già esistenti e formati.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  La società, coinvolta nel procedimento di verifica dell’attività esercitata e nei conseguenti provvedimenti, era titolare di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso.

• art. 22, comma 1, lett. d), e comma 6, l. 241/1990

  La nozione di documento amministrativo comprende atti interni o non relativi a uno specifico procedimento, formati anche da soggetti privati, purché detenuti stabilmente dall’amministrazione e collegati allo svolgimento dell’attività amministrativa.

• art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  È stato dedotto dalla ricorrente in relazione al diritto di partecipare al procedimento e di prendere visione degli atti, ma la decisione è stata fondata principalmente sulla disciplina dell’accesso documentale.

• art. 24 Cost.

  È stato invocato quale parametro costituzionale a tutela del diritto di difesa; il giudice ha valorizzato la necessità dell’accesso per consentire una partecipazione procedimentale e una difesa effettive.

Massime di principio

• Il titolare di una posizione direttamente coinvolta in un procedimento amministrativo, anche nella fase endoprocedimentale, ha diritto di accedere agli atti istruttori già formati quando la loro conoscenza sia necessaria per partecipare efficacemente al procedimento o per difendersi rispetto ai provvedimenti adottati o adottandi.
• La motivazione per relationem impone all’amministrazione di indicare e rendere disponibili gli atti istruttori richiamati; tale obbligo di disponibilità opera anche prima dell’adozione del provvedimento finale, se gli atti esistono già e sono detenuti dall’amministrazione.
• La nozione di documento amministrativo accessibile comprende gli atti interni, preparatori e le comunicazioni istruttorie, nonché documenti formati da soggetti diversi dall’amministrazione, purché siano stabilmente detenuti e significativamente collegati all’esercizio dell’attività amministrativa.
• Sono accessibili le visure e gli esiti di interrogazioni effettuate dall’amministrazione su banche dati istituzionali quando siano stati utilizzati nell’istruttoria: l’interessato deve poter verificare non solo i dati acquisiti, ma anche le modalità, i parametri e il contesto della ricerca che hanno inciso sull’azione amministrativa.
• La possibilità per l’interessato di consultare autonomamente una banca dati non esclude l’accesso agli esiti delle interrogazioni compiute dall’amministrazione, quando questi ultimi siano stati utilizzati nel procedimento e siano necessari per contestare la correttezza dell’istruttoria.
• L’istanza di accesso non è esplorativa né diretta a un controllo generalizzato quando individua un procedimento specifico e documenti collegati alla posizione giuridica del richiedente; restano esclusi gli atti inesistenti o privi di collegamento con quel procedimento.

Come è indicizzato