Sentenza n. 4226/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta per l’affidamento, per 48 mesi, del servizio di gestione integrata delle aree verdi pubbliche comunali. L’appellante, originaria aggiudicataria con ribasso dichiarato del 40,130%, ha impugnato la sentenza che aveva accolto il ricorso del Consorzio concorrente, ritenendo che il ribasso fosse stato calcolato su una base diversa da quella prevista dalla lex specialis, in quanto non comprensiva dei costi della manodopera. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto la violazione degli artt. 3, 17 e 18.3 del disciplinare, del modello di offerta economica e dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che la lex specialis consentisse di escludere i costi della manodopera dal calcolo percentuale del ribasso e che il ribasso dovesse riferirsi al solo importo dei servizi. Ha inoltre denunciato un eccesso di potere giurisdizionale e l’erronea applicazione dei principi di fiducia e leale collaborazione. Con il secondo motivo ha contestato il rigetto del primo motivo del ricorso incidentale, sostenendo che, ricalcolando l’offerta del Consorzio con l’inclusione della quota di costo del lavoro asseritamente pretermessa, il Consorzio non avrebbe superato la prova di resistenza e il suo ricorso sarebbe stato inammissibile. Con il terzo motivo ha censurato il capo relativo all’equivalenza dei contratti collettivi applicati dal Consorzio, sostenendo che mancasse la dichiarazione di equivalenza e che la stazione appaltante avesse già escluso l’equivalenza tra il CCNL Operai Agricoli e Florovivaisti e i CCNL Cooperative Sociali e Consorzi Agricoli. Il Consorzio ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo che la lex specialis imponesse il calcolo del ribasso sull’importo complessivo del servizio, comprensivo dei costi della manodopera, e ha riproposto in subordine alcune censure contro la disciplina di gara. La società controinteressata ha evidenziato anche l’avvio, da parte del Comune, di un procedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione, sospeso in attesa della definizione del giudizio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza di primo grado. Quanto al primo motivo, ha ritenuto univoci gli artt. 3 e 17 del disciplinare nell’individuare quale importo soggetto a ribasso l’importo a base di gara, al netto dell’IVA e degli oneri di sicurezza, comprensivo dei costi della manodopera. La separata indicazione dei costi della manodopera e la possibilità di dimostrare una loro riduzione derivante da una più efficiente organizzazione aziendale non comportano la sottrazione di tali costi dalla base sulla quale calcolare il ribasso. L’aggiudicataria aveva invece calcolato il ribasso su una base diversa, escludendo i costi della manodopera pur avendo dichiarato di non ribassarli; tale errore giustificava la rinnovazione dell’attribuzione dei punteggi economici sulla base del corretto ribasso ricavabile dai dati dell’offerta. Il Collegio ha richiamato la funzione dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023: la stazione appaltante deve quantificare e indicare separatamente i costi della manodopera, ma questi restano compresi nell’importo complessivo soggetto a ribasso, ferma la tutela dei minimi salariali e la possibilità di giustificare costi inferiori per ragioni organizzative. Quanto al secondo motivo, il Consiglio di Stato ha confermato che il ribasso del 20,951% del Consorzio era stato correttamente calcolato sull’importo a base d’asta comprensivo della manodopera e trovava corrispondenza nel totale dei costi e dell’utile indicato nell’offerta; non sussisteva quindi il dedotto mancato superamento della prova di resistenza. Quanto al terzo motivo, il giudice ha ritenuto corretta la decisione del TAR di non pronunciarsi anticipatamente sull’equivalenza delle tutele dei CCNL, poiché l’offerta del Consorzio non era stata ancora sottoposta a verifica di congruità. La richiesta di caricare giustificazioni sui costi della sicurezza e della manodopera costituiva una valutazione preliminare e non equivaleva alla verifica di congruità dell’offerta. Una pronuncia anticipata sulla non equivalenza dei CCNL avrebbe violato i limiti della cognizione giudiziale e anticipato l’esercizio del potere amministrativo. L’appellante è stata condannata a rifondere al Consorzio appellato 3.000 euro, oltre accessori, mentre le spese con l’altra parte costituita sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso

  La separata quantificazione dei costi della manodopera imposta alla stazione appaltante non li sottrae dall’importo complessivo posto a base di gara e soggetto a ribasso. L’operatore economico deve calcolare il ribasso sull’importo complessivo, ferma la tutela dei minimi salariali e la possibilità di dimostrare costi inferiori per effetto di una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Rileva, secondo quanto riportato nell’offerta del Consorzio, per la distinzione tra trattamenti salariali minimi inderogabili e componenti del costo della manodopera suscettibili di giustificazione e ribasso.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi su una questione relativa all’equivalenza delle tutele dei CCNL quando la stazione appaltante non abbia ancora esercitato il relativo potere mediante la verifica di congruità dell’offerta.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Il Consorzio appellato lo ha invocato per la riproposizione subordinata di domande e censure già dedotte, senza che il Consiglio di Stato ne abbia fatto applicazione decisiva nella definizione dell’appello.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito delle memorie e repliche delle parti in vista dell’udienza di discussione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato in relazione al procedimento di annullamento d’ufficio avviato dal Comune sull’aggiudicazione, rimasto sospeso in attesa della definizione del contenzioso.

Massime di principio

• Quando la lex specialis quantifica separatamente i costi della manodopera, tale separata indicazione non comporta, di per sé, la loro esclusione dall’importo complessivo soggetto a ribasso: il ribasso deve essere calcolato sull’importo a base di gara comprensivo dei costi della manodopera, al netto degli oneri di sicurezza non ribassabili e dell’IVA, salvo diversa univoca previsione della disciplina di gara.
• L’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 consente all’operatore economico di dimostrare, nel rispetto dei minimi salariali inderogabili, che un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante dipende da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi; ciò non autorizza però a calcolare il ribasso percentuale su una base di gara depurata dai costi della manodopera.
• La verifica della congruità dei costi della manodopera e dell’equivalenza delle tutele economiche e lavorative dei CCNL deve essere distinta dalla mera richiesta di produrre giustificazioni o indicazioni sui costi. In assenza di una concreta verifica di congruità da parte della stazione appaltante, il giudice non può anticipare la valutazione sostanziale sull’equivalenza dei contratti collettivi.
• È legittimo disporre la rinnovazione dell’attribuzione dei punteggi economici quando l’errore nel calcolo del ribasso sia ricavabile dai dati contenuti nell’offerta e non richieda una modificazione dell’offerta stessa, ma soltanto il corretto calcolo della percentuale secondo la lex specialis.

Come è indicizzato