Sentenza n. 7152/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Team Service ha appellato la sentenza che aveva accolto il ricorso di GSN contro l’aggiudicazione della procedura aperta per il servizio di pulizia, sanificazione, detersione e disinfezione degli edifici dell’A.O.U. Federico II. GSN, terza classificata con uno scarto di 1,75 punti dall’aggiudicataria, aveva dedotto che la lex specialis non avesse recepito in modo puntuale i CAM previsti dall’art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023 e dal d.m. n. 51/2021: mancavano specifiche tecniche e clausole contrattuali, vi erano prescrizioni incompatibili con i CAM sull’uso di prodotti monouso e sul lavaggio con mop e doppio secchio, e non erano previsti adeguati criteri ambientali premianti. Il TAR aveva respinto le eccezioni di irricevibilità per mancata impugnazione immediata del bando e di inammissibilità per difetto di interesse, e aveva annullato la procedura. In appello, Team Service ha sostenuto: 1) che le omissioni dei CAM integrassero una grave carenza della lex specialis da impugnare immediatamente e che GSN, avendo partecipato alla gara, non potesse contestarla solo dopo un risultato sfavorevole, in base a buona fede, correttezza e divieto di abuso; 2) che i CAM, quali norme imperative, integrassero automaticamente la disciplina di gara; 3) che il disciplinare e il capitolato contenessero richiami e prescrizioni ambientali sufficienti, compresi criteri premianti. GSN ha chiesto il rigetto dell’appello e riproposto i profili del ricorso di primo grado non esaminati espressamente, relativi in particolare ai sistemi di dosaggio, alla formazione, ai disinfettanti, ai prodotti ausiliari e ai materiali di consumo, alla sensibilizzazione sull’igiene delle mani, alla gestione dei rifiuti, alla rendicontazione dei prodotti e alla completezza del sistema di gestione della qualità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato l’annullamento della procedura disposto dal TAR. Ha respinto il primo motivo: la mera omissione dei CAM non comporta automaticamente l’onere di impugnare subito il bando, poiché, se non impedisce di formulare l’offerta, la lesione diviene concreta con l’aggiudicazione; è quindi sufficiente l’interesse strumentale alla riedizione della gara. Nel caso concreto, le offerte pervenute dimostravano che la partecipazione non era stata impedita e non emergeva una carenza tale da imporre l’impugnazione immediata. Ha respinto anche il secondo motivo: l’art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023 impone l’inserimento nella documentazione progettuale e di gara almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali dei CAM; la previsione non è soddisfatta dal mero rinvio al decreto ministeriale. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e parzialità: l’appello non ha contestato specificamente tutte le autonome ragioni poste dal TAR a fondamento dell’annullamento, in particolare il contrasto della lex specialis con i CAM quanto all’uso dei prodotti monouso e al sistema mop con doppio secchio, anziché ai panni pre-impregnati o impregnati direttamente sul carrello. Tale ratio autonoma era sufficiente a sorreggere la decisione; le ulteriori doglianze, non idonee a determinarne la riforma, sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse. Spese compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  L’art. 57, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, dispone che le stazioni appaltanti contribuiscano al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (che è stato approvato con d.m. 11 aprile 2008 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio) attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica.

  Le stazioni appaltanti devono inserire nella documentazione progettuale e di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali dei CAM applicabili; il mero rinvio al decreto ministeriale non assolve l’obbligo.

• art. 83, comma 2, d.lgs. 36/2023

  L’art. 83, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, poi, specifica che il bando di gara indichi i criteri ambientali minimi di cui all’art. 57, comma 2.

  Il bando deve indicare i CAM pertinenti, confermando che il loro recepimento nella lex specialis non può ridursi a un richiamo formale.

• artt. 46 e 101 c.p.a.

  Si è costituita la GSN s.r.l., chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo, ai sensi degli artt. 46 e 101 c.p.a., alcuni profili del primo motivo di ricorso che, pur dedotti in primo grado, non sono stati espressamente esaminati nella motivazione della sentenza impugnata.

  Il testo menziona la riproposizione in appello dei profili di censura non espressamente esaminati dal TAR; non enuncia, tuttavia, una specifica interpretazione di tali disposizioni.

Massime di principio

• L’omesso recepimento dei CAM nella lex specialis non impone di regola l’immediata impugnazione del bando: quando l’omissione non impedisce di presentare un’offerta, la lesione diviene concreta con l’aggiudicazione e l’operatore può impugnare quest’ultima chiedendo la riedizione della gara. L’impugnazione immediata è necessaria soltanto se la carenza della disciplina di gara compromette concretamente la possibilità stessa di formulare l’offerta.
• L’art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023 richiede che la documentazione progettuale e di gara contenga almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali stabilite dai CAM applicabili; un richiamo generale al decreto ministeriale non è sufficiente a soddisfare tale obbligo.
• Quando una sentenza si fonda su più ragioni autonome, ciascuna idonea a sostenere la decisione, l’appello deve censurarle specificamente tutte; la mancata contestazione di una ratio autonoma sufficiente comporta l’inammissibilità per difetto di interesse delle ulteriori doglianze che non potrebbero comunque condurre alla riforma.
• I principi di risultato, fiducia e buona fede del codice dei contratti pubblici non possono essere impiegati per creare nuove ipotesi di decadenza processuale o imporre un obbligo generalizzato di impugnazione preventiva della lex specialis in assenza di una lesione concreta.

Come è indicizzato