Sentenza n. 359/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il Comune di Fondi ha riassunto il giudizio dopo l’annullamento, da parte del Consiglio di Stato, della precedente sentenza dichiarativa dell’inammissibilità per omessa notifica al Ministero della cultura. Ha dedotto, quanto agli atti originari e alla delibera di approvazione del PTPR del 2021, la violazione delle norme statali e regionali sulla partecipazione e collaborazione degli enti locali nella formazione del piano, l’utilizzo di cartografia non aggiornata, vizi procedurali e istruttori, erroneità dei presupposti, travisamento, arbitrarietà, contraddittorietà e carenza di motivazione. Ha inoltre contestato l’assoggettamento a vincolo paesaggistico del Canale Pedemontano, di vari corsi d’acqua e di ulteriori beni identitari, sostenendo che la Regione avrebbe dovuto seguire il procedimento previsto per la dichiarazione di notevole interesse pubblico e che alcuni corsi d’acqua fossero inesistenti, diversamente localizzati, artificiali o collocati in aree urbanizzate. Il Consorzio Lido Capratica Fondi è intervenuto ad adiuvandum, deducendo un interesse connesso alla classificazione paesaggistica delle aree interessate da un piano di lottizzazione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto correttamente integrato il contraddittorio nei confronti del Ministero della cultura mediante notificazione dell’atto di riassunzione all’Avvocatura Generale dello Stato. Ha dichiarato inammissibile l’intervento del Consorzio, poiché il suo interesse era autonomo e direttamente inciso dal PTPR: il Consorzio avrebbe quindi dovuto proporre un ricorso autonomo, come in effetti aveva già fatto in precedenza. Nel merito, il ricorso è stato respinto per la parte esaminata. La censura sulla mancata partecipazione dei Comuni è infondata perché la Regione aveva promosso consultazioni e acquisito proposte e osservazioni degli enti locali già nella fase di redazione, sottoponendole a istruttoria e valutazione tecnica prima dell’adozione del piano; la partecipazione successiva all’adozione costituisce una fase distinta. La censura sulla cartografia è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il PTPR approvato nel 2021 si fonda su cartografia aggiornata al volo del 2014 e il requisito di aggiornamento non è collegato dalla legge a un termine temporale predeterminato. Sono state respinte le doglianze sul Canale Pedemontano: la sua tutela è stata disposta quale bene identitario regionale ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), e dell’art. 143 del d.lgs. 42/2004, non quale bene dichiarativo soggetto al procedimento degli artt. 137 e seguenti; la Regione dispone di discrezionalità tecnico-pianificatoria nell’individuazione di ulteriori beni identitari, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o errore di fatto. È stata ritenuta adeguata l’istruttoria regionale sui corsi d’acqua e sulle richieste di rettifica, anche perché l’antropizzazione o la parziale compromissione delle aree non esclude di per sé la tutela paesaggistica. La doglianza relativa alla Fontana della Regina è stata dichiarata improcedibile, essendo in corso la procedura di rettifica e aggiornamento della relativa rappresentazione cartografica. Sono state respinte le censure sul Fosso di Lenola, la cui persistente funzione idraulica giustifica la tutela, e sul Fosso Capo d’Acqua, risultando quest’ultimo iscritto negli elenchi delle acque pubbliche. Le spese sono state compensate; nulla è stato disposto a carico del Ministero non costituito.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  Ha disciplinato la riassunzione del giudizio davanti al giudice di primo grado dopo l’annullamento della precedente sentenza e la rimessione della causa da parte del Consiglio di Stato.

• art. 144, comma 1, d.lgs. 42/2004

  Nei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi, individuate ai sensi delle vigenti disposizioni in materia di ambiente e danno ambientale, e ampie forme di pubblicità.

  La disposizione impone la partecipazione e la concertazione nella pianificazione paesaggistica, demandando alle Regioni la disciplina procedimentale; nel caso concreto il TAR ha ritenuto tali garanzie rispettate.

• art. 22 l.r. Lazio n. 24/1998

  Prevede che il PTPR sia redatto sulla base di una cartografia aggiornata. Il requisito ha carattere tendenziale e deve essere valutato secondo ragionevolezza e coerenza, non essendo previsto un termine temporale predeterminato.

• art. 23 l.r. Lazio n. 24/1998

  La struttura regionale competente in materia di pianificazione paesistica provvede alla redazione del PTPR, sulla base delle consultazioni con gli enti locali e gli altri enti pubblici interessati.

  Richiede il coinvolgimento degli enti locali nella fase di redazione e consente ai Comuni di formulare proposte motivate di modifica delle classificazioni dei vincoli paesistici; la Regione ha adempiuto mediante consultazioni, istruttoria e valutazione delle proposte.

• art. 134, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Consente di qualificare come beni paesaggistici ulteriori immobili e aree specificamente individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici, senza necessità del procedimento previsto per i beni dichiarativi.

• art. 143, comma 1, lett. d), d.lgs. 42/2004

  Attribuisce al piano paesaggistico regionale il potere di individuare e delimitare ulteriori immobili o aree di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), determinandone le prescrizioni d’uso.

• artt. 137-140 d.lgs. 42/2004

  Disciplinano il procedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico per i beni paesaggistici dichiarativi; tale procedimento non si applica ai beni identitari individuati direttamente dal piano ai sensi degli artt. 134, comma 1, lett. c), e 143.

• art. 16 NTA del PTPR Lazio

  In caso di contrasto delle perimetrazioni del PTPR con (...) l’effettiva esistenza dei beni sottoposti a vincolo (...) la Regione (...) provvede alla rettifica delle perimetrazioni del PTPR secondo le procedure previste dalla legge regionale 24/1998.

  Prevede la procedura per la rettifica delle perimetrazioni dei vincoli paesaggistici, attivabile anche su segnalazione dei Comuni corredata da documentazione utile.

• art. 36, comma 21, NTA del PTPR Lazio

  Nei casi in cui si riscontri una errata individuazione dei corsi d’acqua effettuata dal PTPR, i Comuni trasmettono, con adeguata documentazione cartografica, la richiesta di rettifica.

  Consente ai Comuni di chiedere la rettifica dell’individuazione dei corsi d’acqua; la pendenza della procedura di rettifica può determinare la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione demolitoria.

Massime di principio

• Nel procedimento di formazione di un piano paesaggistico, la partecipazione degli enti locali è soddisfatta quando la Regione consente loro di formulare proposte e osservazioni, le sottopone a istruttoria e valutazione tecnica e recepisce quelle accolte o parzialmente accolte; la partecipazione preliminare alla redazione del piano è distinta da quella successiva alla sua adozione.
• Il requisito dell’aggiornamento della cartografia posta a base di un piano paesaggistico costituisce un concetto indeterminato e tendenziale, da valutare secondo ragionevolezza e coerenza, in assenza di una disposizione che imponga uno specifico intervallo temporale o una data predeterminata dell’aggiornamento.
• Le Regioni possono individuare direttamente, nel piano paesaggistico, ulteriori immobili o aree quali beni paesaggistici identitari ai sensi degli artt. 134, comma 1, lett. c), e 143 del d.lgs. 42/2004; per tali beni non è necessario il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico previsto dagli artt. 137 e seguenti dello stesso decreto.
• La scelta pianificatoria di qualificare un bene come elemento identitario regionale costituisce esercizio di discrezionalità tecnico-pianificatoria e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o evidente errore di fatto.
• L’antropizzazione o la compromissione parziale di un’area non esclude automaticamente la tutela paesaggistica: la permanenza di valori estetici, culturali o naturalistici e l’esigenza di evitare un ulteriore aggravamento del degrado possono giustificare il mantenimento del vincolo.
• L’intervento ad adiuvandum nel processo amministrativo è ammissibile solo quando l’interveniente vanti un interesse di fatto dipendente o accessorio rispetto a quello del ricorrente; se la posizione è autonoma e direttamente incisa dall’atto impugnato, l’interessato deve proporre un ricorso autonomo.

Come è indicizzato